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对于经营性项目，合同订立是保证政府方和社会资本方开展PPP项目成功与否的法律保障。项目管理者联盟
对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持，包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做出约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。杭州湾大桥项目中，项目运营初期，投资回报率较高(2009年营业毛利率为63.93%)。但运营5年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道(嘉绍跨江大桥，相隔仅50公里左右)分别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车，对杭州湾大桥形成较强分流，致使通行费收入下降，投资回报率下降(2013年营业毛利率降为50.44%)，并最终引致部分社会资本退出，并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。在该案例中，项目主要风险为项目唯一性风险，即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节，社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致，最终导致PPP模式难以为继。项目管理者联盟
对政府方而言，合同订立过程中应重点关注对资产使用及维护的监督条款，保证在特许经营期期满后转交的资产可以继续使用。广州西朗污水项目中，依据特许经营协议，西朗污水从建设到运营的合作期为23年，其中运营期为17年，合作期结束后将全部资产无偿转让给政府方所有。为维护资产使用的可持续性，在合同中约定由政府授权机构对污水资产的使用进行监督，明确了资产更新条款(西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍)，并在特许经营期全面进行监督。上述监督机制的设立有效保障的项目资产使用的可持续性，值得借鉴。项目管理论坛
(三)公益性项目项目管理者联盟
1、案例选取项目管理者联盟
根据《指导意见》定义，公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，“可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财政资金依赖很高，“政府购买服务”方式比较合适。项目经理圈子
在我国现阶段操作实践中，公益性项目(包括非营利性公园、市政道路、桥梁、防洪工程等)多由地方政府发起，地方政府投融资平台承担投融资及建设;或地方政府投融资平台发起，其他社会法人以BT形式参与建设，后期均由政府相关部门维护。地方投融资平台多为本级政府所属企业，依据目前财政部对PPP项目的界定，其不属于PPP社会资本方的范畴，故本文选择以社会资本(主要为非本级政府的大型国有其企业)为投融资建设方的BT项目作为样本案例。项目管理者联盟
 项目管理者联盟
2、案例分析pmp.mypm.net
基于上述案例，公益性项目引入PPP模式尤其要关注以下问题：pmp.mypm.net
(1)项目选择：公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。项目经理博客
PPP项目储备、筛选、发起工作均由政府方承担。公益性项目的建设不仅有利于提高当期人的社会福利，而且其资产的长期使用性也将提高未来人的社会福利，采用PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题，采用分期付款的“政府购买服务方式”，利用代际分配原则拉长了财政收支期限，可降低当期财政负担。如在上述两个案例中，政府方均约定自项目建成后逐年回购，缓解了集中支付的压力。但值得注意的是，公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。此外在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，地方政府推广PPP项目过程中需要考虑财政承担能力(如阶段性项目回购资金压力等)。项目管理者联盟
(2)合同订立：双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，保障政府方履约PgMp.mypm.net
对于公益性项目，政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径。在合同订立中，双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，以保证社会资本方实现合理投资回报。项目管理者联盟
对于苏州市南环快速路西延线BT项目，合同中明确约定了“项目回购款纳入区人大财政预算”，有效保障了政府回购资金来源。对于江苏浦口新城核心区综合管廊工程BT建设项目，合同中明确约定回购期限、回购金额和土地担保等事项，项目回购款基本落实到位。反观一些类似项目，由于社会资本方在与政府的谈判中处于弱势地位，回购合同不尽完善，后期项目方遭遇市场因素导致的政府方回购意愿及能力下降，回购款落实大幅低于预期。项目管理者联盟
整体看，在合同订立环节，确保政府信用尤其要注重以下几方面：第一，社会资本方应明确项目付费来源，将回购款项尽可能依据现行制度纳入公共预算，在没有纳入预算的情况下，需要具有资产抵质押兜底条款;第二，双方应就付费机制，包括付费依据、进度等规则做出详尽约定，并制定违约触发及补偿机制，保障政府方履约。项目管理者联盟文章
(3)合同履行：政府方需构建多重监管体系，确保社会资本方履行义务，保证项目进度及质量项目管理者联盟
在公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监管。转自项目管理者联盟
上述的两个BT项目案例中，政府或政府授权机构作为监督方，在建设过程中对项目进度、工程质量、投资成本等方面的监管较为完善，但实践中不乏一些BT项目可能会出现因监管不到位而引致的建设成本超支、工程进度放缓、工程劣质等的情况。因此，在合同履行过程中，政府方应注重对工程项目的监督。就具体监管模式而言，可采用三级监管模式。第一级监管由政府指定或设立专门的监管机构，以法律和合作协议为基础，对项目质量、工期、成本等进行监督;第二级监督可委托监理方进行第三方监管，监理方作为独立第三方，与项目没有直接利益关系，可作为政府监管的良好补充;第三级监管，在一些特定项目中，可设置民监委员会，对委员会对项目的质量、成本、安全等进行监管，并向相对部门反映。
【三、总结】项目经理博客
本文通过对准经营性、经营性和公益性PPP项目的案例分析，总结和归纳了不同类型PPP项目的成功经验和失败教训，尽管不同类型PPP项目的成功经验和失败教训不尽相同，但仍存在一致之处，本文从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面归纳和总结了PPP项目在实施过程中相同和类似的经验教训，并针对准经营性、经营性和公益性PPP案例的特殊经验教训进行和归纳和总结。项目管理者联盟
第一，在项目选择上，从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力、来选择开展PPP项目;从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识;经营性项目PPP模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报;公益性项目PPP模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱所引起的拖欠款问题。PgMp.mypm.net
第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置，从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿(具有较强的契约精神)和能力较强(财政实力较强)的地方政府合作。项目管理者联盟文章
第三，在合同订立方面，PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容;从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率;经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。项目经理圈子
第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神，从地方政府角度来看，地方政府要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在特许经营期期满后转交的资产无法继续进行使用;从社会资本角度来看，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本按时获得足额补贴和收入。项目管理者联盟
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