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公立医院改革是医疗卫生制度改革中的一项重要内容，计划经济体制下的行政管理模式已经不再适合市场体制的要求，而过度市场化的改革也被实事证明不能为社会公众提供让人满意的医疗服务产品。一种中间道路的公私合作伙伴关系已经被越来越多的西方国家所采用，本文对不同管理环节采用不同的PPP管理模式进行了分析探索，提出在公立医院改革中，应对不同经营内容采用不同形式的PPP管理模式。项目管理者联盟
近日医药卫生体制改革方案已经公布。关于公立医院管理体制改革，在《方案》中指出：“从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位。”我们认为为实现这一目标，还有必要积极探讨采用公私合作伙伴关系(PPP)的管理模式。项目管理者联盟
多年实践证明，在市场经济体制下，由政府直接经营管理的公立医院出现的问题促使公立医院改革成为必然。然而由于公立医院的特殊责任，如果完全市场化，完全由私人部门管理并运作，也是不可行的。如果采用公私合作伙伴关系管理模式，一方面能有效提高公立医院经营管理效率;另一方面可以较好地“坚持公共医疗卫生的公益性质”。pmp.mypm.net
一、公私合作伙伴关系(PPP)管理模式的内涵项目管理者联盟
PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写，通常翻译为公私合作伙伴关系，当前学者们在对PPP的理解和认识上有不同定义表述。两种比较典型的观点是：项目管理者联盟
第一，美国民营化专家萨瓦斯认为，可以从三种意义上使用公私伙伴关系这一术语。首先是广义界定，是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次是中口径的界定，是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次是窄口径的界定，它指企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种合作。(E.S.Savas,1999)PgMp.mypm.net
第二，联合国发展计划署总结为：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。(联合国发展计划署，1998)项目管理者联盟
根据人们对PPP的认识，并结合上面两种比较典型的观点，可以就PPP管理模式作出这样一个定义：所谓PPP的管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让私人部门参与提供公共产品和服务从而实现政府公共部门职能的管理模式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务。项目管理者联盟
公共医疗卫生服务制度体系的提供属于政府职责，而实现这种职责不宜简单地由政府独自生产和操作，有必要加入向私营部门购买等方式来实现。即便是政府投资，也未必一定要亲自经营管理，可以通过委托民营部门经营管理的方式来实现。talent.mypm.net
二、PPP管理模式与融资的区别项目管理者联盟
目前有一些学者认为PPP只是一种融资模式，并不认为是一种管理模式。我们之所以认为PPP是一种管理模式，其主要理由，有以下几点：training.mypm.net
1.融资只是PPP的目的之一，并不是全部。PPP项目中会涉及到融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多都还利用了民营部门的生产与管理技术。项目管理者联盟
2. 融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险。PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上来理解和总结。talent.mypm.net
3.与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向。可以说，实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题，但是，作为PPP管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及到更多的公众利益。在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会作出相应控制。所以可以说，PPP 管理模式中更能体现出与政府公共部门合作的民营企业的社会责任感。政府公共部门在选择合作者时，也会更偏向选择那些视社会责任为已任的民营企业作为自己的合作伙伴。项目管理者联盟
三、采用公私合作伙伴关系(PPP)管理模式的必要性项目管理论坛
1.公立医院改革是医疗卫生体系改革的难点之一，有待推进相关的机制创新。这主要表现在两个方面：一是传统的公立医院由政府投资并经营管理，以行政手段为主要的管理手段，这与市场经济体制和环境存在着不适应的方面。二是公立医院又不可能像一般性企业那样放手进行市场化改革。如果完全以市场化机制运作，容易导致医院以盈利为目的，从而不能为社会提供有效的基本医疗保障服务以实现政府职能。如果把政府管理称为计划模式，把市场化管理称为市场模式，那么公私合作伙伴关系的管理模式可以称之为中间模式。亦即，计划与市场结合或搭配的混合模式。PPP可成为推进相关机制创新的积极探索之路。club.mypm.net
2.公立医院需要提高经营管理效率，PPP可望对此有所贡献。公立医院管理效率低带有一定的普遍性，从而影响了公共资金投入的使用绩效，也不利于满足日益增长的社会公共需求。随着我国经济的发展，人民生活水平不断提高，当然人们对生活质量的要求也在不断提高，越来越关注自身健康。社会公众这种更多更高的要求，使得公立医院常常显得力不从心。与此相关的政府投入不足仅仅是一个方面，单一的投资渠道、缺乏灵活的管理机制等都是制约供给不足的重要因素，而PPP管理模式可以带来资金投入规模、经营管理效率、运行绩效、服务质量的较全面的激励性提高。项目经理博客
四、采用PPP管理模式的可行性service.mypm.net
1. 政策上的可行性。让民营资本进入公共事业领域，在党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已有明确的表述：清理和修订限制非公有经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。bbs.mypm.net
温家宝总理在2009年政府工作报告中又一次明确指出：鼓励、支持和引导非公有制经济发展。落实放宽市场准入的各项政策，积极支持民间资本参与国有企业改革，进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域。项目管理培训
在近期出台的《关于深化医药卫生体制改革的意见》中这样写道：“坚持公平效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。坚持政府主导，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正;同时，注重发挥市场机制作用，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率和服务水平、质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求”。项目管理者联盟
2.实践操作中的可行性。PPP管理模式较早应用于欧洲各国，所涵盖的领域包括高速公路、收费公路、收费桥梁、电厂、电信业务基础设施、隧道、学校建筑、机场设施、政府办公楼、监狱、轻轨系统、地铁、铁路、停车站、博物馆、海港、地下管道、道路改造和维护、卫生机构和垃圾处理等。talent.mypm.net
在我国PPP管理模式的实践中，已经开始被广泛地应用到基础设施和公用事业的各个方面，如应用较多的BOT形式，被用在各地的高速公路建设中，以及自来水厂的建设和污水处理厂的建设等。在高校快速扩张时期，许多高等院校也用BOT的形式建设和管理学生宿舍。club.mypm.net
从是否参与经营管理划分，PPP管理模式可分为两大类别。其一，对于参与经营管理的PPP管理模式，民营部门可以通过这种现金流量收回部分投资乃至全部投资，如果在现金流量不足时，政府公共部门可以根据经营过程中的现金流量，来决定是否给予经营者补贴，以保证经营者获得合理的投资回报。其二，对于不参与经营管理的，政府会通过回购的方式，购买民营部门为政府建设的各类基础设施。pmp.mypm.net
在民营部门参与公立医院改革方面，我国一些地区的医疗改革中已经有一些大胆的尝试，比较突出的案例是江苏宿迁市的医疗体制改革，当然这也引起了较大的争议。这种争议与宿迁所采用的方式有很大的关系，那里采用了通过“产权置换”使公立医院变为民营医院的较为“激进”的改革方案。宿迁有其特殊的原因和情况，其改革成效如何还有待经受更长时间的检验，但在更多的地方，公立医院的改革可以首先考虑采用公私合作伙伴关系(PPP)的管理模式。项目管理者联盟
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