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摘要：从不同投资主体面对投资成功与失败的约束看，PPP项目引入了更关注投资回报和投资风险的社会资本，应该更重视规律约束，更遵循建设程序。转自项目管理者联盟
从上世纪80年代开始，我国投资建设领域开始探索实行PPP(政府和社会资本合作)模式。党的十八届三中全会以来，投资主管部门按照党中央国务院决策部署，加快推进PPP，越来越多的社会资本参与到公共基础设施的建设运营中来。不过，PPP项目的新参与者特别是民间资本，对这种模式下的投资管理并不十分清楚。因此，亟须从基本程序上理清思路。项目经理圈子
——建设程序是投资建设规律的反映
与一般的商事活动不同，投资形成建筑物、构筑物、设施设备等会受到自然技术经济规律约束。如项目建设要受到地形地貌地质等条件影响，不同技术方案有不同投资支出和投资回报，不同投资项目、相同项目不同投资规模，会对项目所在地甚至更大范围产生持久的好的或不好的影响。不管是政府投资还是社会投资，只有遵循这些规律，才能取得一定投资支出下的最大投资回报。项目管理者联盟
投资建设规律的客观性及其对投资成败的影响，决定了投资决策和实施的审慎性和程序性。例如，点状工程中的水电项目，首先必须符合国家和流域水电开发等规划，违反规划有可能对全流域造成永久性不可逆破坏，甚至贻害子孙;符合相关规划的项目选择地质条件好的坝址，才能节省投资支出，确保大坝安全，延长使用寿命;要科学评估项目对库区移民、地质灾害、地震安全、流域生态、通航等方面的影响，并采取相应措施控制不好的影响;所有前期论证结束后，开工建设还要经历截流、移民、施工、装机、蓄水等过程。线性工程如高铁、高速公路、跨省管道等因涉及地域广，选线、用地、环评、稳评、施工等工作的程序性特征更明显。项目经理圈子
投资建设的这种程序性特点，决定了工作阶段的先后次序和各阶段之间的有机联系。每个阶段以前一阶段的工作成果为基础，又为后一阶段创造条件，前一阶段工作质量的好坏，会在后一阶段体现出来。要实现投资目标，避免投资失误，就需要遵循建设程序。项目管理者联盟
尽管相关体制有了很大变化，但因投资建设受自然技术经济规律约束这一根本特征未变。不同时期建设程序的具体环节有调整，但建设程序所包括的立项(项目建议书、项目可行性研究等)、报建(初步设计、施工图设计等)、施工、竣工验收等阶段，并无较大改变，也不可能改变。转自项目管理者联盟
建设程序不以人们的主观意志为转移，人们认识它、遵循它，就容易实现项目建设的质量、工期、投资、安全、环境等控制目标，将项目的负外部性影响控制在预期范围内。不遵循它甚至否定它，蛮干瞎干，就会受到规律的惩罚。项目管理者联盟
传统计划经济体制时的典型例子是，1979年3月24日《人民日报》报道，北方某省上电厂项目，违反建设程序，前期工作不到位，施工后三移厂址、八改规划、十变设计，造成人力财力的巨大浪费。最近的例子是，天津港瑞海公司危险品仓库未批先建，相关部门单位在规划许可、设计图审查、安评环评等管理环节违法违规，造成165人遇难的特大爆炸事故。项目管理论坛
——遵循建设程序具有普遍性bbs.mypm.net
建设程序以及对投资的程序性管理，在其他国家和国际组织也基本相同。例如，世界银行对贷款项目也有一套完整、严密和相对稳定的管理程序，称为项目周期。世行项目必须经过项目选定(借款国提出项目，编制类似于我国项目建议书的项目选定报告)、项目准备(借款国在世行配合下编写项目可行性研究报告)、项目评估(世行对可研报告进行详细审查和正式评估)、项目谈判(贷款数额、支付办法、还贷方式和期限等)、项目实施与监督(借款国执行，世行监督，直至项目投产)、项目总结评价(一般投产后一年左右进行)等阶段。世行的项目周期与我国的建设程序基本相同，世行项目的前期论证工作做得更细，也更注重总结评价。项目管理者联盟
总体上看，发达经济体和国际组织对投资建设的程序性管理，比我们更严苛，更规范。主要原因是法律法规相对健全，政府、中介组织和其他公众对依法依规办事的要求更严格。由于更注重项目的前期论证和对项目负外部性的管控，多数情况下，相同项目在发达经济体从项目论证到办理行政许可手续，再到建成投产，所需时间比我们长。但同时，与项目业主私有财产(如土地)权相关的许可手续相对简单，原则上符合相关法律和规划就行，甚至没有行政许可要求，这体现了企业投资决策的自主性和私有财产权。企业和个人的信用和自律约束也发挥着重要作用，有的行政许可事项可能仅需到当地政府履行宣誓、承诺等形式上的手续即可，部分项目的建设管理比我们要简单。项目管理者联盟
——PPP项目未改投资建设的程序性特征项目管理论坛
与传统模式相比，PPP项目增加了投资主体选择、风险分担、绩效评价与履约管理、临时接管等内容，但新建PPP项目并未改变形成建筑物、构筑物、设施设备所受到的自然技术经济规律约束，也未改变这些规律性约束所决定的建设程序。要新建一个项目，不管是采取传统模式还是PPP模式，都要经过前期论证、报建、施工、竣工验收等工作阶段和工作环节。项目管理者联盟
原因很简单，建设的程序性不是来自人们的主观世界，而是建设规律的反映，建设规律并不会因PPP模式与传统模式在投资主体、融资机制等方面的不同，而有丝毫改变。项目管理者联盟
仍以水电项目为例，从规划、选址、移民、地质灾害、地震安全、生态、通航等方面的论证评估，到截流、移民、施工、装机、试运行等工作过程以及过程化管理，与该项目采取政府独资或PPP或社会资本独资无关。不管是谁投资，采取何种融资方式，项目建设都要面临相近甚至完全相同的移民、灾害、安全、生态、通航等问题，都要循序渐进地做好每个阶段每个环节的工作。否则，不仅投资可能会打水漂，还可能给库区乃至全流域带来灾难性后果。blog.mypm.net
建设的程序化管理是为了顺利实现投资的预期目标，投资者遵从建设程序的最终目的是获取投资回报，控制投资风险，建设程序管理目标与投资者的目标具有一致性。从不同投资主体面对投资成功与失败的约束看，PPP项目引入了更关注投资回报和投资风险的社会资本，应该更重视规律约束，更遵循建设程序。项目管理者联盟 项目经理博客
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