|
1 引言项目管理者联盟
基础设施(含公用事业，下同)是一个城市经济正常运转的基础，世界银行1994年的报告指出“基础设施如果不是经济发展的引擎，也是经济活动的车轮”。同时，基础设施关系到城市中每个人的日常生活，是决定城市居民生活质量的重要方面。另外，在城镇化进行的过程中，基础设施也发挥着重要作用。中央对基础设施的建设愈发重视，温家宝总理在2005年政府工作报告中首次提出建立服务型政府的目标，北京、上海、广州、南京、深圳等各大城市政府纷纷响应，为公众提供完善、优质的城市公共服务成为城市公共部门的首要任务之一。项目管理者联盟
然而，基础设施一般具有投资规模大、建设周期长等特点，仅仅依靠政府投资，会带来较大的财政压力。2011年审计署报告指出，2010年底，地方政府性债务总额高达10.7万亿。以武汉为例，2011年末地方政府性债务为1964.47亿元，债务率达185.64%，超过美国最高警戒线1.5倍。 在政府日益加重的财政压力的背景下，随着城市经济发展和人们生活水平的不断提高，仅依靠政府财政投资，很难满足人们对基础设施的需求，迫切需要创新的投融资模式，中央各相关部委和地方政府近年来连续出台了四五十个文件，吸引和鼓励社会资本参与。最新的动向是，国务院总理李克强在2013年7月31日主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，对社会资本进入基础设施领域释放了更为强烈的信号。 在这种背景下，PPP(Public-Private Partnership的缩写，直译为“公私合作”，或意译为“政企合作”能更准确反映我国现实)模式已经或必将成为我国基础设施开发的趋势之一。这主要是由PPP模式的特点决定的。如果所有基础设施全部由政府独自承担，则会因为政府资金不足造成基础设施不足，或者因为政府机构所存在的内在缺陷及政府供给与市场需求失配所带来的高成本、低效率和高风险等问题。然而，如果把基础设施完全交给企业去做，则可能由于企业以利润最大化为目标，忽视社会责任，造成不公平等问题。因此，推行PPP模式，政府和企业合作，发挥各自优势，可以既解决政府资金不足又更好地提供基础设施等公共服务。PgMp.mypm.net
尽管从八十年代开始，我国就已经开始了PPP模式及各种演变模式的应用(特别是八十年度后期至九十年代后期以外商为主导的BOT，以及九十年代后期至今以国企为主导的BT)，然而，由于缺乏相关的法律和制度建设，实践中虽然取得了一些成绩，但也存在大量问题。其中一个主要原因是，目前与PPP模式相关的法规政策层次较低，多为国务院/地方性行政法规或国务院部门规章/地方政府规章，尚未有国家层面的立法，权威性不够，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属、税务的征收等等，所以虽然近年来政府出台了四五十个文件吸引社会投资，但效果并不很显现;缺少国家层面法律和制度造成的一个主要问题是，中央和地方政府缺乏相关项目的一站式立项、评估和审批等机构，造成各地各部门各自为政，重复或交叉审批，效率不高，或管理与监管缺位，经验教训不能很好地总结和推广，重复交学费，等等。因此，要应用好PPP模式，迫在眉睫的任务是构建一套国家层面的PPP法律和制度体系。项目管理者联盟
下面结合笔者长期致力于PPP模式的研究、教学、培训和咨询经验，就我国PPP法律和制度体系的构建原则和要素等有关内容，提出一些建议，抛砖引玉，供大家研讨。项目管理者联盟
2 我国PPP法律与制度体系的构建原则项目管理者联盟
结合PPP模式和基础设施的自身特点及PPP在在中国的应用历史和发展现状，在构建PPP法律和制度体系时，应至少遵循以下四个原则。项目管理者联盟
原则一：强调物有所值(Value for Money)。对一个基础设施项目是否要采用PPP模式，一定要做评估比较，保证应用PPP模式后，比传统的政府投资模式有改进，包括风险的转移、服务水平和效率的提高等，既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益，以承担社会责任;既要考虑基础设施对经济发展和生活水平提高的重要性，又要考虑项目的可持续性(如果项目自身收益不足，需要政府的资金支持或补贴，要考虑政府的财政实力)。千万不要为了应用PPP模式而应用PPP模式，千万不要为了建设基础设施而不考虑可持续性。项目管理者联盟
原则二：重视政企合作。PPP项目涉及两大核心参与主体，分别是政府(一般是地方政府)和企业(可以是国企、民企或外企)。政府应对公众负责，企业则应分担原本由地方政府承担的部分或全部责任与风险。双方在合作过程中各尽所能，各取所需，实现既充分发挥企业的技术和管理经验，提高效率，又有效控制政府的财政风险，有力保障社会公众的利益。因此，良好的合作关系是PPP模式应用成功的首要前提。为了确保合作关系的顺利，在进行法律和制度体系设计时，应特别重视政企的合作关系。项目管理者联盟
原则三：重视顶层和框架设计。PPP项目的特许经营协议/合同长达数年、十几年甚至数十年，地方政府可能换届多次，因此，只有国家层面的完善法律和制度体系才能给企业特别是私营企业更强的信心，更好地保证企业的权益，才能更有效地吸引社会投资参与。前面所述我国应用PPP中所出现的一些问题特别是出现一些法律障碍(如现有法律的模糊或空缺地带以及不同法规政策之间的冲突)和一些地方政府不守合同或扯皮的现象，其原因之一就是缺乏国家层面的PPP法律和制度体系。另外，由于PPP模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。因此，应该从顶层开始，进行框架设计，建立国家层面的PPP法律和制度体系。talent.mypm.net
原则四：强调动态公平分担风险。成功应用PPP模式的基础工作是正确识别和动态公平分担配项目风险，并通过特许权协议/合同落实，各个风险应由具有最佳管控能力和管控成本最低的参与方分别承担。对政府而言，应用PPP模式并不是把所有风险都转移给企业，要考虑效率，因为企业对其没有管控能力的风险会要高价;对企业而言，也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会，要考虑自身承受力。而且，因为特许期长，让政府或企业任何一方独立去预测和承担特许期内的风险是不现实的，必须设立重新谈判触发机制和谈判原则，或建立动态调节(如调整价格或特许期等)机制，以实现项目参与各方长期的动态公平(即俗话所说的“有福同享，有难同担”)。因此，在进行PPP法律和制度体系设计时，要明确政府和企业各自应承担的责任和义务，既充分保障企业的合法权益，增强投资者的长期信心，也要提高效率，保障政府和社会公众的利益。转自项目管理者联盟
3 我国PPP法律和制度体系的构建要素
3.1 启动国家层面的PPP立法，包括制订全国性的PPP项目实施指南，以规范运作项目管理者联盟
从国家层面制定的PPP法律，内容应包括但不限于PPP及其应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，会计准则(权责发生制vs收付实现制)，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突，特别是处理过去国家层面其它法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到或与PPP模式有冲突的内容。同时，制订全国性的PPP项目实施指南，包含但不限于对上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细节，特许经营协议/合同示范文本等，规范全国各中央部门和各地政府的不同做法。项目管理者联盟
3.2 设立中央和省级PPP机构，完善一站式透明审批机制，以提高效率和实现物有所值项目经理圈子
设立中央和省级的专门PPP机构(最好是实体，如果难落实，也可以是虚拟的但要明确牵头负责部门，有关政府财政风险的监管与审批可设置在财政部之下的专门PPP中心，但应加强与发改委的协调，并与央行、银监会保持密切沟通，其它与PPP相关的专业职能如技术和招商引资可分别设在行业主管部委和地方政府之下的专门PPP中心)，以综合多个部门的职责，完善所辖区域的项目选择、比较、筛选和优先级，建立一站式透明审批机制以提高效率，规范运作，也可避免各地政府盲目上项目特别是需要政府支付或补贴的项目，造成类似于现在高额的地方政府债务。在一定规模以上或跨区域的项目应由中央级的PPP机构审批，其它由省级或市级PPP机构审批。目前，PPP项目在立项、建设和运营过程中，需要经过多个部门的审批，相互制约，审批时限长，既影响项目进展，效率不高，也可能造成有关部门寻租，更不利于经验和教训的总结和推广以及政府官员的能力建设。另外，PPP项目的立项和审批应重点考虑下列四个方面问题：1)应该做哪个项目?所建议项目是否必须?如果必须，有哪些核心要求?2)这个项目是用传统的政府投资模式做还是用PPP模式做?采用PPP模式是否能实现物有所值(Value for Money)?3)如果决定采用PPP模式，应采用哪种具体模式(如BOT、BT等)?应考虑哪些要点?项目收益来自于政府支付或用户支付或二者共同支付?如何定价和调价?4)在特许期内，需要监管哪些方面?具体产出要求指标(Output Specifications)有哪些?监管应如何落实?相关政府部门、媒体、公众等的职责与权力如何确定?等等。上述有些关键原则和要点可能还应写在前述国家层面的法律和实施指南中。项目管理者联盟
3.3 建立公众参与决策和监管机制，以完善政府决策机制和弥补政府监管的不足blog.mypm.net
基础设施关系到广大社会公众的切身利益，社会公众应对这些项目享有知情权和建议权。项目从可研、立项、招投标开始，一直到签约、设计、建设和运行等全过程，都应采取各种形式和措施进行广泛深入的宣传、报道，征求各利益相关方包括社会公众特别是受直接或间接影响人群的意见和建议，做到公开、透明，处在社会公众和媒体的严格监督下，并积极发挥独立第三方咨询机构的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。同时，由于应用PPP模式后，实现了投资主体的多元化，政府对基础设施的管理由过去的内部管理变成了外部管理，对政府的监管力度和监管水平提出了更高的要求。政府必须依据法律法规和特许权协议/合同的规定对企业的经营进行监管，在企业违规时进行干预和处罚，并发挥公众和媒体的监督作用，以激励企业不断改进管理和提高服务水平，保证社会公共利益，为全社会提供优质、充足和持续的服务。club.mypm.net
3.4 建立国家级补缺资金，以促进经济落后地区的基础设施建设，平衡全国发展项目管理论坛
基础设施项目投资大、周期长、风险多、涉及面广，光靠地方政府特别是经济落后财力不足的地方政府很难开发，即使应用PPP模式，有时光靠向用户收费等项目本身的收益也不足以保证项目在财务上可行，难以吸引社会投资者，因此，为了促进经济落后地区的经济发展和提高生活水平，中央政府应该给予这些地区的项目特别是对国家具有宏观和战略性意义的跨区域项目一定的资金支持，以吸引投资者。因此，建议中央政府应建立国家级补缺资金，用于支持或补贴经比较筛选出来的跨区域项目或落后地区项目，统筹全国平衡发展。training.mypm.net
3.5 建立项目信息发布机制，保证公开、公平、公正，以提高效率、预防腐败和总结经验项目管理者联盟
基础设施项目涉及各方利益，过程复杂，周期长，信息丰富，因此，应建立统一的项目信息发布机制，不仅要向人大，还要向社会公布相关信息，保证项目信息的及时、准确和一致性，做到公开、公平和公正，以利于提高效率，防止腐败，也有利于研究，总结和传播经验和教训包括对相关官员进行培训，进行能力建设，以实现知识管理，不断优化和改进PPP模式的应用。特别是在招标和评标过程中，政府公开有效信息，利于潜在投标企业评估和决策，提高项目对企业的吸引力，利于公众和独立第三方咨询机构等其它各方参与，提供合理化建议，完善决策过程，也利于避免黑箱操作，预防腐败;在项目建设和运营过程中，公开信息则有利于社会监督和激励企业控制成本、提高效率，提高服务水平，保障政府和公众利益，提高后续类似项目的决策和管理水平，等等。项目管理者联盟
4 结束语项目管理者联盟
PPP模式可以有效地促进基础设施建设，特别是在我国的城镇化进程中发挥着非常重要的作用，对促进经济发展和提高人民生活水平具有非常重要的意义。中央和地方政府越来越意识到PPP模式的重要性，释放出积极推广应用的强烈信号。但是，由于基础设施和PPP模式的特点，以及我国过去二三十年PPP实践所积累的经验与教训表明，要保证PPP模式的成功应用，保证PPP项目的良性和可持续性发展，构建国家层面的法律和制度体系迫在眉睫。PgMp.mypm.net 项目管理者联盟
|
