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清华大学教授王守清:杂谈PPP物有所值评价

作者:王守清   提交人:项目管理者联盟[项目管理者联盟]   属性:提交人转载   发布时间:2015-12-30   点击:2114   【收藏本文

  近PPP业内人士就国内做PPP项目是否要做物有所值(Value for Money,简称VfM)评价讨论得很热烈。一派观点认为不必做,因为缺乏数据、假设太多、评价方法不完善,目前所做的评价都是流于形式、自欺欺人;另一派的观点是必须做,关键是理念,从现在开始努力,逐步完善,否则后果堪虞。项目管理者联盟

  各方各有立场,说的都有道理。作为中立的学者,笔者必须就物有所值多说几句,以免被不中立的人以讹传讹。以下论述均是对事不对人,而且即使对事,也不是对具体事或项目。talent.mypm.net

  评价流于形式的主因项目管理者联盟文章

  首先,是理念不正确。我国PPP项目物有所值评价流于形式不是物有所值理念的错,是物有所值评价方法不完善,做物有所值评价的人包括官员或其咨询机构出了错。官员做项目的动机不当,如不论值得与否,政府现在没有钱,赶紧用PPP上项目;其咨询机构的专业性和尽职程度存疑,如不愿搜集和积累数据,或只是顺应官员意图,想尽快交差拿咨询费。项目管理者联盟

  如果做物有所值评价只是为了通过PPP做项目,即使有再完善的物有所值评价方法和统计数据,不物有所值的项目也可以通过物有所值评价。就像过去那么多以传统模式做的项目,不可行也可以做成可行—过去叫可批性项目,现在叫可PPP项目。这样做PPP的结果,就有可能出现去年专家所说的情况:咨询机构现在挣第一轮推广PPP的钱,过五六年再挣第二轮也就是帮有关方出主意收拾烂摊子的钱。某国际咨询公司今年初说的也许是有道理的:中国目前不具备大力推广PPP的主观和客观条件。所以,首先还是得有正确理念,有正确理念才能正确动机。talent.mypm.net

  其次,是基准数据缺乏和评价方法不完善。积累整理统计数据是政府、行业协会和咨询公司的事,现在就要开始着手;物有所值评价方法现在政府也已经有了草案但未正式公布执行,虽然不完善,但应该通过实践逐步完善。而且,完善评价方法也是政府、行业协会和咨询公司根据统计数据和评价实践的事,国内学术界拿不到真实数据—政府和企业能公布吗?公布的数据真实吗?——能出的力极少,何况物有所值的理论和评价方法论并不复杂。但如果推广PPP不强调物有所值,结果会比政府传统模式差(不值得),会出现类似于BT的后果即成本太高且造成巨额地方债,而且不利后果的影响比BT更长远。因此,没有数据和评价方法不完善不是不追求物有所值的借口。pmp.mypm.net

  目前政府并没有强制要求做物有所值评价,也不是要求一步到位,是要求要有此理念。而且物有所值评价有定性评价和定量评价之分,有个从定性为主逐步向定性定量兼顾的过渡过程,并通过这个过程,不断积累数据和经验、逐步完善评价方法。有物有所值的理念和追求,再加上PPP项目采用的公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等手段,就能逐步提高PPP的物有所值。项目管理者联盟

  在当前推广阶段,一个项目是采用传统模式还是PPP模式,至少应有个比较,哪怕是定性评价为主并辅以定量。应该要让决策官员心中有数,不是默认项目就必须使用PPP,不是为了做PPP而PPP;让他们知道是否值得,即使不值得,也知道差距有多少,以利于下次改进。现在很多基层官员告诉笔者,他们也不明白为什么某个项目一定要做PPP,按所提出的项目PPP方案,确实比传统模式贵很多,从常识上就知道不值得。项目管理者联盟

  如果对PPP的物有所值没有正确理解,就会如一位专家所说,物有所值定量评价当前的确存在困难,因为基准数据本身需要长期积累,但现在不朝着正确方向努力,十几年后依然会在原地踏步。管理和体制的完善取决多方努力,但作为PPP领域的专业人士,特别是咨询人士和学者,更应在理念推广、数据挖掘和工具开发上勤勉实干。项目管理者联盟

  此外,咨询公司的不专业和不独立也是重要原因。现在很多咨询机构抱怨咨询费太低,这当然有国人不重视专业知识和经验等原因,但咨询机构自身也存在问题。咨询机构不能提高和坚持自己的专业性和独立性,即使拿到很多咨询项目,最后也会变成咨询客户的御用,只是帮助他们走完政府所需的PPP程序,并没有从专业上帮助他们,同时兼顾长远公平。客户从心里并不尊重和重视咨询,怎么可能支付适当的咨询费?就像国内的监理行业,虽然起源于FIDIC(国际咨询工程师联合会)的驻地工程师,但监理不能真正发挥其对业主的作用,先成为旁站质量监理,再沦为签字摆设(因为政府强制要求监理),造成业主支付的监理费越来越低,导致愿意做监理的杰出专业人士越来越少。如此一来,形成恶性循环。club.mypm.net

  因此,笔者很同意这样的建议:有效的管理系统=正确的理念(比如不是所有项目都适合及值得做PPP)+ 正确的方法(比如以定量为主的物有所值、财政可承受力及项目环境成熟度评价来识别筛选)+ 独立专业判断(比如领导不掺合专业论证,利益冲突的实施机构不主导两个评价论证)。项目经理圈子

  物有所值很重要项目管理者联盟

  其实,国内外学术界没有像实务界那样把物有所值理念及评价想或做得那么复杂。物有所值,简化点说,就是比较提供同样质量和服务的同一个项目在同样的期限(特许期),用PPP做的单价,如1度电的电价、1立方米水的水价、1辆车1公里的高速公路通行费等,是否比用政府传统模式贵太多。这里要说明的是,PPP更贵是可能的,因为有风险从政府转移给企业,有个风险对价的问题,但如果投资者通过发挥自己的能动性和创造性,通过集成项目全过程和全方位优化,是有可能再提高效率的。项目管理者联盟

  用政府传统模式是有审计的,在同地区同时期的同一个行业(如电、水、路等),统计最终产品和服务的单价并不难,关键看政府、行业机构和咨询机构是否想做、是否认真统计。现在环保行业统计得就比较好,如单方污水或垃圾处理费比较清晰,政府招标此类PPP项目主要看单价,这就是物有所值的定量评价。我国污水或垃圾处理是民企参与最多的公共项目和服务行业,值得思考。当然,如果政府传统模式也是一本烂账,如我国很多项目的可行性研究结果的可信度不强,做PPP物有所值评价的确没有意义,但强调物有所值理念还是很有必要的。简单地说,如果官员和咨询机构有职业道德,一个项目做PPP是否值得,定性上也得能首先说服自己,然后说服别人。项目管理者联盟

  对PPP的质疑国外也有,其中一位著名人士是英国曼彻斯特大学刚退休的财政管理学教授JeanShaoul。她根据英国PPP项目统计结果,对比政府传统模式后得出结论:大多数PPP项目并没有提高效率,特别是项目小、政府不懂且其咨询也不专业、评价及流程不规范时,成本比传统模式高,对政府和公众不利。bbs.mypm.net

  鉴于很多国家特别是发展中国家PPP应用结果不理想,国际上甚至还有个“PPP阴谋论”,认为PPP就是咨询公司和金融机构等,利用政府没钱又要做项目、提供公共产品和服务,而金融机构、投资者也想做业务而忽悠出来的一种复杂模式,包括长期市场预测、财务分析、风险评价、政府信用、法律法规政策、合同结构和条款,等等。政府和投资者等可能不懂这些专业知识和做法,因此咨询公司吃了原告吃被告,金融机构和投资者等都获得了业务。据此延伸说一句,其实金融机构也不懂建设和运营,项目前期甚至特许期内也要与各种咨询机构合作。service.mypm.net

  “PPP阴谋论”似乎也有道理,看看国内力推PPP两年,谁赚钱了?培训机构、培训师和咨询公司(含律师)。投资者赚钱可能得5-10年以后,银行可能也需要差不多的时间。又因为国内PPP很难做到项目融资有限追索(Limited Recourse),故风险主要集中在投资者,而投资者几乎都是央企和地方国企,风险最终主要还是由政府和公众承担。我国目前大多数PPP项目的做法,更多只是政府负债变为央企和地方国企负债,其过程和结构更复杂、成本更高、矛盾后移了。如果再不强调物有所值理念,这样的做法再持续下去,后果难以预料。因此,物有所值评价非常重要。www.mypm.net

  (本文作者原载于《新理财》(政府理财)2015年第12期,作者系清华大学建设管理系教授、清华大学恒隆房地产中心PPP研究室主任。转载请注明作者及出处。)项目管理者联盟

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