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公私伙伴关系已经被广泛应用到各种公共产品和服务当中，但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。本文从管理的视角概括了PPP的概念，并从公私伙伴关系的概念、特征和职能三个层面力求较全面地认识PPP，强调了其对于经济社会转轨中促进制度、机制创新的意义和职能。项目管理者联盟
“竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即使其为建设性的时候，竞争也没有合作那样有利”[①]。马歇尔在其《经济学原理》中曾明确地指出了合作比之于竞争的更为重要。人们往往认为，在市场经济中竞争是万能的，其实并不尽然，竞争固然重要，但也不排斥合作。PPP的本质是合作而非简单的竞争，竞争只是合作过程中的一种手段和一种基础机制。项目管理者联盟
一、概念项目管理者联盟
关于PPP的概念目前还没有一个大家公认的说法，不同的人从不同的角度会有不同的理解。英文Public Private Partnerships(简称PPP) 也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等等。下面列举几种具有代表性的说法。bbs.mypm.net
(一)机构给PPP的概念项目管理者联盟
1.联合国发展计划署1998年给PPP的概念是：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。项目管理者联盟
2.联合国培训研究院的概念是：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施[②]。项目管理者联盟
3.欧盟委员会的概念是：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务[③]。项目管理培训
4.美国PPP国家委员会的概念是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求[④]。项目管理者联盟
5.加拿大PPP国家委员会的概念是：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求[⑤]。项目管理者联盟
(二)专家给的概念项目管理者联盟
1.PPP，首先是广义界定，指公共和私营部门共同参与生产的提供物品和服务的任何安排。其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目(E.S.Savas,2002)。再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作(Perry Davis, ed.,1986)。项目管理者联盟
2.PPP是指为了实现共同目标和互惠互利，公共部门与私人部门权力共享、共同经营、维护以及信息共享而形成的合作关系(Kernaghan)。项目管理者联盟
3.PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理，或由私营部门实体代表一个公共部门实体(利用基础设施)向社会提供各种服务。这种模式通常有如下特征(G. Peirson, P. Mcbride, 1996)：pmp.mypm.net
公共部门实体通常根据协议向私营部门实体移交基础设施(是否付款作为回报要视情况而定);项目管理者联盟
由私营部门实体建设、扩建或重建一项基础设施;项目管理者联盟
由公私部门指定基础设施的运行特性;talent.mypm.net
私营部门实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务(通常对运营和定价进行限制);项目管理者联盟
在协议到期后，私营部门实体同意向公共部门移交基础设施(是否付款视情况而定)。项目管理者联盟
4.PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通过这种合作关系来促进政策和计划的实行，提供政府计划和服务(Armstrong)。项目管理者联盟
5.PPP，在两个或多个实体之间达成协议，从而使合作各方为共同或相互兼容的目标而协同经营，并在一定程度上共享权力、共担责任，联合投入资源，共担风险，互惠互利(Treasury Board Secretariat, Impediments to Partnering)。bbs.mypm.net
通过上面众多概念可以看出，虽然无论是机构或是专家，对PPP都还没有形成一个完全一致的表述，但是，从这些定义和解说中我们可以发现一些共同的特征：首先是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词;其次是把提供公共产品或服务，包括提供基础设施，作为合作的目标;第三是强调利益共享，就是说在合作过程中，私营部门与公共部门共赢;第四是风险共担。这些特征大体上概括了PPP概念的基本要素，在此基础上，我们认为，PPP概念中包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这样几个要点。项目管理者联盟
(三)本文给PPP的概念项目管理者联盟
根据人们对PPP的认识，并结合上面比较典型的观点，可以就PPP及其管理模式作出这样一个定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。我们知道，政府应当为社会公众提供公共产品和服务，但大量准公共产品与服务的提供过程，并不必然排斥私人部门的参与，相反，还可能带来一系列正面效应。如果让私人部门做这些事情，理所当然要经过政府公共部门的同意或许可;同时，为了确保私人部门提供公共产品的质和量，私人部门必然要接受政府部门的监督。政府公共部门为了能够让私人部门合理参与，也必然要为其设置相应的条件，如保证其实现一定的利益、帮助其控制相应的风险等，只有这样，私人部门才愿意做过去本该由政府公共部门做的事情。项目管理者联盟
一旦民营部门做了公共部门的事情，一定是民营部门与政府公共部门合作的结果，而非相互竞争的结果——虽然在具体的民营企业或机构参与者的确定或挑选过程中，一般应当安排必要的竞争，那只是民营部门做这个事在项目具体落实程序中、环节上的单方面的内部竞争。项目经理博客
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