|
PPP并非新兴概念项目管理者联盟
PPP的概念到底是什么呢? PPP是Public-Private Partnership的缩写，有人说它是公私合作，也有人将其翻译为公私合作伙伴关系。说简单些，就是指公共部门通过与私营部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。项目管理者联盟文章
虽然私营企业参与提供公共产品或服务已有很长的历史，但PPP术语的出现在国际上是1997年，但在我国热起来不过是最近的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession(特许经营)、BOT(Build-Operate-Transfer)、PFI(Private Finance Initiate)等。BOT是1984年土耳其总理奥扎尔提出的，“土耳其是现代社会最早应用BOT的国家，而我国1984年签约的沙角二期电厂是有文献记载的全球第一个成功移交的BOT项目。”王守清说，“不过，沙角二期电厂当时不是国家级批准而是省级(广东)批准的项目。我国国家级批准的第一个BOT项目是1996年的来宾二期电厂”项目经理博客
当时间进入上世纪90年代初期，全球的公私合作项目迅猛增长，并于1997年达到顶峰。“我国则从九十年代中后期开始应用BOT特别是BT(Build-Transfer)模式。”王守清说，“但是BT模式中存在较大问题。” 于是，2012年底，财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委联合下发了财预[2012]463号“关于制止地方政府违法违规融资行为的通知”。虽然它主要是规范地方政府融资行为，不是专门针对BT，但是对于BT却影响很大，几乎做BT的路都堵死了。项目管理者联盟
“其实，PPP的概念和内涵一致都有不同观点。早期的PPP一般是狭义的，因为公共产品和服务不能完全交给私营企业去做，以免影响本该由政府提供的产品和服务，但特许期协议一签就是二三十年，万一出问题政府又不能违约而用行政干预，因此，政府往往通过在项目公司中占有股份的方法保持一定的控制力。”王守清说，“后来，PPP则越来越广义了，泛指政府与企业长期合作，提供本该由政府提供的公共产品或服务，作为各种具体形式(如BOT、TOT、PFI等)及其各种演变形式的统称，至于BT是否是PPP，则仍有争议。”转自项目管理者联盟
亚洲开发银行对于PPP的定义主要从特征和负面清单考虑，它认为在PPP模式的特征有：政府授权、规制和监管私营部门，私营部门出资、建设和/或运营提供公共产品和服务，公私双方长期合作、共担风险和收益，提高效率和服务水平。因为只有这样，才能保证私营企业长期实质参与PPP项目，避免企业的投机行为，不会让项目效率低下甚至“烂尾”。下列情况则不属于PPP：私营部门不承担运营责任的服务合同，不论采用何种支付机制(因此BT不属于PPP);私营部门不承担财务风险的管理合同;所有权发生转移的公共资产出售或私有化(因此BOO不属于PPP);管理权被分配给国有企业，没有私营合作方承担运营和财务风险。blog.mypm.net
王守清表示，PPP在具体项目中的体现形式并不固定，需要政府和企业根据项目特点，因时、因主体、因地制宜，各方达成公平协议并保护公众利益等即可。不过，虽然PPP并没有固定形式，但是大致框架还是有的，就是“专业的人做专业的事”、各方(含公众)共赢、提高效率。政府将某些专业领域的事情如运营交由最擅长的企业，把政府从繁琐但并不擅长的具体事务中解脱出来，更关注与规制和监管，而发挥企业的能动性和创造性，比政府大包大揽会做得更专业和更有效率。“以污水处理为例，在引入PPP模式之前，即采用传统模式时，政府要投入资金，让国企建设和运营，要考虑很多专业问题，效率不高。但是如果采用PPP模式，一方面引进社会资本，缓解了政府一下子拿不出那么多钱建设污水处理厂的问题，另一方面是政府可根据企业的污水处理达标情况及数量进行支付，如果不达标则有惩罚。因此，企业有动力好好干，因为可以多劳多得，有投资回报;政府得到了企业专业的高效服务;百姓也有了较好的环境。也就是说，政府通过PPP模式，购买了企业污水处理的服务而不是政府自己去建设运营污水处理厂。”王守清说。PgMp.mypm.net
王守清进一步强调，政府与企业签订PPP合同应该建立在公平公正公开的原则上，这是让公私合作模式顺利运转的基础。在国外，有不少成功经验可以借鉴。项目管理者联盟
“虽然一般认为现代社会PPP最早出现在发展中国家(如1984年土耳其首先应用BOT于基础设施项目)，但实际上全世界PPP模式运行比较规范的却是发达国家，按APEC的看法，最好的当属加拿大、澳大利亚等。”王守清说，“为何说其成功?因为政府(Public)、企业(Private)、百姓(People)三方都满意，因为政府寻找的企业合作伙伴实现物有所值;企业得到投资回报，当然不是暴利;百姓享受了合理价格的服务。”training.mypm.net
简言之，成功的PPP项目是各方共赢、可持续的。而世界上应用PPP模式比较成功的国家中，企业追求的是长久、稳定、持续的收益，而非一时的暴利。“如果企业只想赚取暴利，不适合参与PPP，因为PPP的应用领域是公共产品和服务，政府必须考虑公众利益。”王守清表示，“总之，PPP是长远的事情，在特许期内有适当的投资回报，对企业就是成功的项目。”项目管理培训
路，依旧漫长
目前，我国中央政府正在大力推进PPP模式的应用，“但是未来一段时间我们依然处在PPP初级阶段，并将持续一段时间，这与我国本身的国情分不开，因为还有很多关键问题还有待统一认识并从法规制度层面予以明确”。王守清表示。项目管理者联盟
首先，就是PPP模式中第二个P的问题。在PPP模式中，第一个P指的是Public，即“公”，而第二个P则是Private，即“私”。而在中国，有“央企”和“国企”的存在，如果这两者主导PPP，“那么第二个P也就变成‘Public’了。”王守清表示。既然是公对公，那么PPP模式本意中的吸引民间资金就没有太大意义了。但是，如果排除央企和国企参与PPP，这又不符合国情。现在比较被认可的观点是，要看签约的国企是否直接受签约的政府所直接管控，如果不是，则该国企可以当成是Private，因为企业也是独立法人，也是以盈利为主要目的的;如果该国企受签约政府直接管控，则不算Private。当然还有更多细节有待明确，如占股份的比例。training.mypm.net
另一个问题是，PPP签署的合同都是长期的，一般都将持续二三十年。而其中会发生哪些变故(风险)谁也无法准确预测和完全承担。有些事情的发生甚至会让PPP项目失败，让企业、政府和百姓都蒙受损失。因此，如何动态公平地分担风险，如何处理法律与合同纠纷，政府如何更有效地监管企业，等等。比如英国1989年通过《自来水法》成立“自来水服务监管办公室”和“国家江河管理局”，美国的“加利福尼亚公用事业监管委员会”的建立则可以追溯到1911年“宪法修正案”建立的铁路委员会。而我国目前尚未有相应法规和机制。另外，王守清说：“合同最好签署动态的，如设立触发机制，这样即便出现变动，也可以重新启动谈判(当然事先要说好一些原则)，也应建立调节/调价机制，这样对于双方都有利。”项目管理者联盟
风险分担一直是PPP模式中很关键的一部分。王守清表示，有几条关键原则。首先，应让最有控制力的一方去承担相应风险。比如，外币汇率风险应该是政府承担，通货膨胀也应该是政府主要承担，而市场的供需变化则应该政府和企业一起分担，因为只有政府更清楚一个城市或区域需要多少基础设施。至于不可抗力，比如地震、洪水等，则应该由双方分担，当然，企业会购买保险。其次，谁控制风险的成本最低则由其承担相应风险。第三，则是风险回报平衡原则，如果企业承担了较大的风险，则可以要求更高的回报。最后，则是要签订动态合同(前面说过)。此外，也可以设定上下限作为触发机制，如当盈利或损失超过某一限度，则重新谈判，重新进行分配或补偿。“这就像夫妻结合，不能一出问题就撂挑子离家出走，要坐下来谈。”王守清说。项目管理者联盟
“对于政府来说，PPP补贴可能要持续二十年甚至三十年，所以财政部对地方政府要实施财政监管。而对于企业来说，做PPP投资不是赌博，风险要在企业的控制和承受范围之内。”王守清建议道。总之，只有保证公平、公正、公开，才有可能保证PPP项目成功和可持续发展。(文/锦言)项目经理圈子
专家简介：项目管理者联盟
王守清博士，著名PPP和项目管理专家，清华大学建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授、副院长，兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长，欧亚PPP联络网中方代表、亚洲城市发展中心PPP培训导师、中国财政学会PPP研究专业委员会特聘专家、10多份国内外期刊的编委等，主要从事基础设施/公用事业/城镇化等项目融资/特许经营/公私合作(PPP，含BT/BOT/PFI等)的教学和研究工作，至今共发表300多篇论著，包括《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》、《特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理》、《欧亚基础设施建设公私合作(PPP)：案例分析》。项目管理论坛
项目管理者联盟
 项目管理者联盟
清华大学国际工程项目管理研究院 王守清教授项目管理者联盟 training.mypm.net
|
