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摘 要: 针对我国政府投资工程项目管理中存在的问题, 结合学习党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会市场经济体制若干问题的规定》、《国务院关于投资体制改革的决定》, 运用国际先进的项目管理经验结合我国国情, 提出对政府投资工程项目管理的思考。项目管理者联盟
目前我国政府投资经济快速增长, 以及大量的投资规模引起了人们对政府究竟应该如何管理投资的思考。政府项目的管理方式和效果往往是社会关注的热点、焦点, 并对市场起作导向作用。然而, 目前我国政府投资项目中存在着诸多的问题, 本文通过如何有效地对我国政府投资项目进行管理, 探讨建立健全政府投资项目的监管机制, 以实现政府投资项目的效益、效率最大化。项目管理者联盟
1 我国政府投资项目的管理模式特点项目管理者联盟
1) 临时性管理机构。其特点是成立临时性基建办公室或“一次性”建设单位管理政府投资项目。例如文教、卫生、政法等项目。这种型式, 多为一次性业主, 即在计划部门下达基本建设计划后, 由政府有关部门掌头, 从各相关部门中抽调人员, 组建一个临时的基建项目管理团队。待项目任务完成后, 项目队解散。这处管理的特点是临时性太强, 容易产生一些遗留问题, 管理人员缺乏专业素质,不利于项目管理经验的积累。且容易造成投资决策者的利益与项目实施管理者的成败没有必须的联系, 项目成功了可以显示政绩, 失败了只当是交学费, 没有任何责任。项目管理者联盟
2) 专业型管理机构。即行政事业单位, 或行政与事业单位内设项目管理处室, 或委托企业建设政府投资项目。如市政设施、环卫、园林等项目。这种形式的特点是由于建设管理一体化, 难以控制工程投资规模、标准、项目实施完毕后经常出现投资三超现象。即预算超概算、决策超预算等现象。这种管理的特点还在于不能有效地引入市场竞争机制, 提高效率等缺点。项目管理者联盟
3) 项目法人制度。即利用已有或新建企业事业单位作项目法人, 建设和营运政府投资项目。如大型基础设施由政府扶助的产业技术开发项目。这种形式的特点是实行项目法人制, 虽然有效地扭转了在计划经济体制下的非专业性、临时性、行政管理型的项目管理模式, 有效地利用了社会资源, 提高了工作效率和质量, 完善了市场机制, 但仍然缺乏相应的项目法人管理办法, 因此在一定程度上还是存在随意性和不规范性。项目管理者联盟
2 政府投资项目中存在的问题项目管理者联盟
目前, 我国政府投资建设项目的管理本质上仍沿袭计划经济体制下的传统管理模式。政府投资项目的管理主体是国家发展改革委员会(决策部门) , 财政部和国家审计署(资金管理与监督部门) 、各行业行政管理部门(实施监督部门) 与建设单位(资金使用部门) , 通过它们之间的协调和制衡实现对投资项目建设过程的控制与财政资金的有效使用。在这种体制下各级政府在项目实施中既当运动员又当裁判员, 自然难免“投资饥渴症”的蔓延, 无论是投资规模、投资结构, 还是投资效益都难以控制。其原因主要为:bbs.mypm.net
1) 项目管理者缺乏实施过程中造价控制的动力。我国政府投资工程项目真正按投资计划完成的很少, 多数都超出预算的30 %～40 % , 超过1～2 倍的也屡见不鲜。原因在于政府与建设单位的责任与利益分离。在这种关系中, 政府投资并承担风险, 使用者受益而无风险, 且建设单位大多都是项目的使用者, 这就是投资难以控制的主要原因之一。项目管理者联盟
2) 管理水平低下。由于项目的临时性和一次性, 许多政府投资项目是建设单位临时组建的项目管理团队, 而这个团队中, 专业人员有限, 自然管理水平低下。项目管理者联盟
3) 缺乏科学的项目决策机制。到目前为止, 仍有相当多的项目的可行性论证变成“可批性”论证, 为了项目能获得批准, 不惜违背科学和客观实际而造假, 这是许多项目建成后得不到预想效益的关键所在。另外, 由于论证时间仓促、相关信息的缺乏等原因也使一些可行性论证失真。项目管理者联盟
4) 政府监督力度不强。虽然各级政府的纪检监察和项目稽查机构, 对政府出资项目的投资决策、工程招标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概算控制等实施全过程的监督, 并将检查结果及时向投资主管部门报告, 一方面由于法制不健全, 另一方面有法不依的现象依然很严重, 缺乏强有力的管理监督机制。项目管理者联盟文章
5) 随意更改投资规模。由于建设单位大多又是使用单位。为其增加自身的利益往往随意要求设计部门提高标准,在工程实施阶段又随意更改投资规模, 这是导致投资超计划的关键原因。项目管理者联盟
6) 投资、建设、管理、使用一体制。政府有关部门负责人在项目整个建设过程中, 既是行政长官, 又是企业领导, 缺少明确的法人, 因而缺乏投资责任的约束机制, 而引发出一些问题, 如项目建设的责权不统一, 过多的行政干预, 行政权力直接介入工程项目的实施, 极易形成投资“黑洞”、滋生腐败现象。使得项目资金难以得到有效控制。training.mypm.net
7) 缺乏有效的项目后评估体制。目前我国在项目后评估的审核和评价上体制还不完善, 从而使前项目的经验得不到发扬, 错误得不到惩罚, 使一些“豆腐渣工程”未能及时清查。talent.mypm.net
3 加强我国政府投资工程项目的管理的建议项目管理者联盟
3.1 建立和完善合理、高效的宏观体制service.mypm.net
1) 分离政府投资管理和项目管理职能。作为政府, 无论是中央政府还是地方政府, 都承担着社会和经济发展多方面的责任, 固定资产投资建设仅是其众多职能的一个组成部分。因此政府中直接管理建设资金的人员数量及专业、时间、能力有限, 不可能对种类众多的大量国有单位投资项目进行具体的有效的管理。通过改革, 使政府部门只对投资的总量、结构(投向) 进行管理和调控, 而把建设项目从决策到实施的工作交给由国家授权的机构去完成。项目管理者联盟
2) 分离非经营性投资与经营性投资, 组建对经营性国有资产承担全过程管理的政府部门。具体措施是: ①明确政府管理的范围, 加强政府部门在投资管理中的分工与合作关系。根据“非经营性投资与经营性投资分离”和“政府投资管理与项目管理职能分离”的方式, 把国有资产投资分为非经营性和经营性两大类, 对于非经营性投资, 应该完全由政府部门决策和建设; 对于经营性投资, 由政府部门确定投资方面和总规模, 由国家授权的国有企业具体决策和建设。同时为了提高国有单位固定资产投资, 特别是国家投资的经济和社会效益, 在明确各相关投资主体职责和权力的同时, 还应改进政府部门在投资活动中的分工与合作关系。②实行严格的法律约束。目前我国在这些方面基本上都已建立了法律或法规, 但由于各种原因, 存在有法不依、执法不严、监管不力, 没有起到应有的对投资的有效调控效果。因此, 完善法律建设和法律约束机制十分必要。③建立有效的信息导向制度信息是现代经济发展的重要资源, 固定资产投资是立足现实为未来发展作准备的经济活动, 信息是其决策的基本依据。可以肯定地说,在投资主体注意理性思维、讲求投资效益的条件下, 有效的信息导向制度对其投资行为的导向具有决定性的意义。项目管理者联盟
3.2 建立和完善项目的效益保证制度项目管理者联盟
项目决策是决定投资效益的首要因素, 投资者树立效益第一的观念是解决目前投资建设领域许多问题的关键。www.mypm.net
3.2.1 落实投资决策者责任制项目管理者联盟
1) 执行谁出钱、谁审批项目的制度。国家有关部门只审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金和政策性贷款的建设项目; 地方政府和国家授权企业审批自己投资范围内的项目; 当有多个出资的主体时, 应共同协商审批。使用银行贷款的项目, 应该让贷款银行参加可行性论证会,让其了解项目情况, 决定是否贷款, 但没有审批权。项目管理者联盟
2) 尽快推广并认真贯彻执行建设项目法人责任制, 落实该制度中各项管理制度和责、权、利的规定, 理顺各方面的关系。按法人责任制的要求选择有工作能力、有实践经验、作风正派的人负责和管理基本的建设工作。项目管理者联盟
3) 国家主管部门要严格考核授权投资主体项目法人的业绩, 并酌情给予奖励和处罚。可在国家重点项目中选择几个管理好的和差的典型, 对其项目决策者和执行负责人给予事先规定的奖励和处罚, 并进行广泛宣传, 认真执行是使人们认真对待各项制度和合同的重要因素。
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