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实施政府投资项目代建制认识与思考

作者：佚名提交人：项目管理者联盟[佚名] 属性：提交人转载发布时间：2009/3/18 点击：12544 【收藏本文】

　　一是通过招标确定代建单位。根据衢政办发[2004]146号文件规定，由市发改委、财政局、建设局等部门组成代建审查委员会初审确定有符合代建资质的代建单位，然后进入招投标中心公开招标后，报市代建审查委员会最后确定。从实施情况看，公司代建制模式多采用通过市场竞争方式取得代建项目这种形式，现共实施代建项目4个，其中3个项目由浙江省衢州市联达监理咨询有限公司实施。项目管理者联盟
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　　二是使用人将项目直接委托某一代建单位集中代建。这类项目主要集中在政府集中代建制模式中。目前通过这种方式实施的代建项目有19个，其中衢州教育集团和衢州市经济适用住房建设中心代建的全部项目均以政府协调会、抄告单方式进行直接委托。项目管理者联盟
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　　（四）代建方式项目管理者联盟
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　　代建方式有全过程代建和分阶段代建二种方式，其中分阶段代建又可分为前期工作阶段代建和建设实施阶段代建二种。市本级目前实施的代建主要是全过程代建和建设实施阶段代建，其中学校建设项目以全过程代建为主，其他项目以建设实施阶段代建为主。项目管理者联盟
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　　建设实施阶段的代建，一般由使用人自行开展项目前期工作，在项目可行性研究报告或初步设计或施工图完成后，确定建设实施代建人，由代建人负责项目的施工、监理直至竣工验收的管理。浙江省衢州市联达监理咨询有限公司代建的衢州海关业务技术大楼、市公安局治安拘留所，市六联房地产开发公司代建的市国税大楼、环境监测综合大楼，市经济适用住房建设中心代建的市青少年宫项目、市检察院技术用房等都是在项目业主已完成了项目审批过程，甚至完成施工图设计后才明确代建单位。这种模式由于代建单位的后期介入，故使用人多成立项目建设领导小组、筹备组、基建办等之类的机构，来配合代建单位共同完成项目的建设任务。项目管理者联盟
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　　全过程的代建，一般是指使用人提出项目建议书，投资综合主管部门审批后，即确定代建人，由代建人全权履行投资人和使用人责任，负责项目的全过程管理。市本级采用这种模式代建的项目，主要集中在市经济适用住房建设中心和衢州教育集团。市经济适用住房建设中心代建的市武警支队办公楼项目、亭川小区安置房项目，都是在市武警支队和西区管委会提出项目之初，市政府以抄告单形式确定由市经济适用住房建设中心代建，之后的项目前期、建设实施等具体管理中使用单位基本不介入，仅在功能使用上提出具体意见。衢州教育集团代建的衢州市职业技术学院、衢州市新星学校建设工程、衢州职教中心一期工程等项目，从项目提出之初就由市政府直接明确了代建单位，项目从前期立项一直到最后建成交付各学校使用均由市教育集团全权负责。项目管理者联盟
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　　（五）代建项目的管理项目管理者联盟
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　　项目前期管理。市本级的代建项目一般由使用人负责项目前期工作，项目审批的所有手续由业主单位负责办理，部分全过程代建的项目由代建单位负责承办。部分代建项目（以市教育集团代建的项目为主）代建人在设计阶段就参与。其他项目一般由使用人委托开展设计，代建人在设计完成后才介入，这些项目一般在代建人介入后都需做大量的设计优化和修改工作。项目管理者联盟
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　　委托代建合同的签订与管理。市本级的委托代建合同一般由使用人和代建人直接签订，部分经招标确定代建人的委托代建合同，由市发改委代表代建审查委员会认可。委托代建合同采用一般的通用版本，由委托代建合同书、通用合同条款和专用合同条款三部分组成，其中委托代建合同明确代建项目的基本内容、投资、建设期限、工程质量及代建费用等；通用合同条款主要明确代建人和委托人的权利和义务；专用合同条款对代建中的一些细节问题予以明确。 talent.mypm.net
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　　建设资金拨付与管理。市本级的代建项目建设资金拨付有三种形式：一是使用人管理建设资金。使用人根据代建方确认的工程进度，拨付建设资金给施工单位，这也是我市代建项目主要采取的资金拨付方式。二是市财政直接管理建设资金。由市财政局按建设进度根据代建方、使用方、施工方、监理方等多方认定的工程量和投资后直接拨付给参建的施工单位。三是代建人管理建设资金。即代建合同签订后，使用人按照批复的项目总投资，将建设资金全部交由代建单位管理。项目管理者联盟
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　　三、衢州市本级代建制实施中的经验和教训 bbs.mypm.net
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　　代建制是对传统建设项目运作模式的变革，代建制的推行实现了建设、管理、使用“三合一”传统模式向投资、建设、监管、使用“四分开”全新运作模式的转变。市本级代建制实施近四年的实践中，主要达到了以下工作效果：项目管理者联盟
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　　一是提高了政府资金使用效率，达到了有效节约投资、防止“三超”现象的目标。市六联房地产开发公司代建的市国税征税大楼，代建单位发挥自身专业力量，在不影响外观情况下，对原设计的大楼外墙材料提出优化方案，建议业主方将原外墙镶贴纯铝板改为喷涂金属漆，仅此一项为业主单位节省投资800万元。市经济适用住房建设中心在武警支队办公楼和亭川小区安置房建设上，经过优化设计，分别节约投资260万元和430万元。项目经理博客
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　　二是改变了传统政府投资项目“投资、建设、监管、使用”多位一体的状况，增强了项目建设各方的责任意识和相互监督制约。代建制以合同方式规定了代建人、投资人、使用人的责、权、利，使项目建设各方之间产生互相监督制约的关系，投资人负责建设资金筹措和管理；使用人在提出使用功能和建设要求后，其主要工作就是对代建人的监督，使政府部门从“办事”转变为“管事”，将更多的精力用来从事宏观层面的监管工作；代建人依据代建合同承担政府工程项目建设管理任务；投资综合管理部门以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。项目管理者联盟
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　　三是改变了建设项目非专业化管理的状况，提高了项目的建设管理水平。代建制的试行，让具有工程项目管理的专业化人才队伍发挥其自身优势，从而达到投资、质量、进度的有效控制。 PgMp.mypm.net
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　　代建制的实施对促进政府投资管理职能的转变，起到积极的推动作用，但在实际操作过程中也暴露出一些问题，在一定程度上阻碍了代建制的推广。目前存在的主要问题有：项目管理者联盟
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　　1、代建制的法律地位缺失。在我国，代建制虽体现在国务院《关于投资体制改革的决定》中，但相应的管理办法并未及时出台，如代建单位的资质由谁来认可，标准是什么，项目法人制在代建实施过程中如何体现，谁为工程质量负责等等均不明晰。我省虽然在2005年出台了《浙江省政府投资项目实施代建暂行规定》（浙发改法规[2005]130号），但其并不具有法律地位。我市也同样存在类似的问题。项目管理者联盟
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　　2、使用人授权不充分，代建实施过程中沟通协调任务繁重。对代建制推行的目的，许多使用人往往认识不到位，多数认为是抢了自己的“蛋糕”，而不愿意实施代建，即使搞了代建，也只是走走形式，并没有给予充分授权，代建人某种程度上起到了施工现场的管理者或是项目监理者的责任。如代建单位没有施工单位的选择权和合同签订权；资金拨付没有按照财政部《代建制财政财务管理制度》(财建[2004]300号)要求拨付给代建单位；代建人在代建过程中没有一定的决策权，形成“大业主，小代建”的状况等等。授权不够造成职责与权利的失衡，给代建人实施其管理工作带来很大被动。项目管理者联盟
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　　3、部分代建项目投资人、使用人、代建人在项目建设中职责不清。这种现象主要存在于我市政府集中代建制模式中。在这类代建项目中，投资人和代建人往往集基职能与一身，既承担项目的投资和融资业务，又负责项目的代建工作，代建制应达到的投资、建设、监管、使用分离，各方相互制约，严控“三超”的效果难以实现。项目管理者联盟
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　　4、代建人收益与风险责任不对等。一是代建人收益较低。代建人收益应来自于代建项目的管理费用（一般为投资概算的2-3%）和代建工程节余奖励两部分。但目前实际代建单位得到的只是较低的项目管理费中的一部分，如海关大楼和环境监测大楼代建费分别为投资概算的1.25%和1.96%，而工程节余奖励往往得不到，其中有工程节余谁来认可、如何兑现职责不清的原因，也有代建人建设阶段介入，投资节余要靠工程管理来获得，难度较大的原因，同时还有使用人主观上不愿意工程有更多节余的原因。二是代建履约保证金远远高于代建费。衢政办发[2004]146号文件规定“代建单位应提供工程概算投资3-10%的银行履约函”，联达监理公司代建的海关大楼其代建履约保证金为项目概算的3%（共72万元），而其得到的代建费仅为1.25%（共30万元），极大地限制了以智力投入为主、注册资金较少的咨询单位参与代建的积极性。三是对工程质量、工程维修等代建单位有更多的责任而无应有的保障措施。项目管理者联盟
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　　5、代建队伍综合素质不高，代建市场尚不成熟。市本级目前的代建队伍，大多专业水平较高，而综合协调管理能力相对较弱，特别是缺少懂经济、懂管理、懂法律等复合型人才。同时，参与代建的单位政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在，导致代建制推行中不完全的市场竞争现象的出现，影响代建市场的健康发展。项目管理者联盟
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　　四、完善我市代建制管理的几点思考 项目管理者联盟文章
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　　代建制是政府投资体制改革的方向，也是实现政府投资专业化管理的有效方式，试点阶段难免会出现许多的问题，但只要认真探索，进行合理的制度设计，代建制一定会发挥出其预期效果。从衢州市本级代建制的实施过程看，笔者认为要有效地推进代建制的实行，需要有一个明确的代建管理模式支撑，需要有一个透明的代建人选择制度，需要有一个明晰各方权责利的规范性代建合同，需要有一个较好的代建激励和制约机制，需要有一批具有相应资质的代建队伍。目前，迫切需要充分研究和完善以下问题：项目管理者联盟
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　　（一）关于代建制的管理机构设置。在目前代建制法律地位缺失的情况下，建议衢州市代建制管理模式暂根据精简、效能、独立的原则，成立以协调管理为主，并代表政府投资人的代建项目管理办公室（简称代建办），机构属事业性质。代建办的主要职责是：负责市本级所有代建项目的组织、实施、协调工作，制定相关的工作制度和工作流程；负责拟定和管理规范性代建合同；负责向市场公开招标选择代建单位；负责向市场公开招标选择监理单位；负责审定代建项目的年度计划，上报投资综合管理部门批准，为财政部门拨付建设资金提供依据。项目管理者联盟
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　　（二）关于代建人的选择方式。代建人的选择无非是指定或公开招标两种，笔者认为对无特殊使用功能要求的项目，应严格执行招标投标办法，由市场竞争方式确定代建人，减少人为因素，避免指定代建所带来的高度集中性，以及责任不清、处罚难以到位等现象的发生。 bbs.mypm.net
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