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自 1998 年来，中国政府加强设施而投资的项目，半数左右已建成 投产发挥效益，取得了辉煌的成就。 像四川省自 1998 年到 2002 年底，全省共争取到国家下达计划项 目共计 857 项，到目前为止近 1100 项，获得国家支持和国家补助资金 总额达 353 亿元，名列全国前茅，是四川历史上项目最多，国家补助 最多的时期。5据粗略估算，比前四十年的总和还多。近六年来，在国 债资金的拉动和支撑下，四川不仅实现了经济快速增长，集中力量建 成了一批事关全局的重大项目，还办成了多年想办而未能办成的大事。 尤其是解决了长期困扰经济发展和影响人民生活水平提高的用电难、 用气难、行路难、饮水难、安装电话难和城乡人民收听广播电视难六 大难题，是四川建国以来基础设施开工项目最多、投资力度最大、面 貌变化最快、对经济拉动最强的时期，四川国债项目的建设，从根本 上促进了产业结构的优化和升级，促进了人民生活水平的显著提高， 促进了经济社会和资源环境的可持续发展。 同时，为了适应社会主义市场经济发展的要求，为了深化投融资 体制改革的需要，政府对国家出资的重大建设项目，采取一系列的加 强监管的新举措，取得了大量的项目监管的成绩和经验。 但是，自 1998 年来，国家实施积极的财政政策，加强基础设施建 设，政府投资的相当部分项目上得仓促。项目涉及行业广，包括：农 林水利、铁路、公路城市基础设施、电力、住房及其它工业，项目数 量多，规模大，这些都是前所未有的。地方政府常常把项目的前期准 备工作当成了一种包装，所花时间非常短。当时地方政府在思想上、 组织上和工作上都远远没有跟上项目建设的需要。同时业主缺乏建设 的技术和经验，而政府管理部门在监管方面存在不少缺陷和漏洞。因此，今天对政府投资项目管理中存在这样或那样的问题，进行研究并 找出对策，具有非常重要的意义。项目管理者联盟
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１ 当前政府投资项目管理模式落后项目管理者联盟
建设项目管理体制的改革，已经走过了二十多年的历程。二十多 年来，全国许多工程咨询、勘察设计和建设单位在项目管理和工程总 承包方面进行了不同程度地积极地探索，但从总体上讲，我国建设项 目管理的专业化程度还相当低，相当多的部门和单位还是习惯于计划 经济体制下形成的管理方法，从勘察、设计到施工，由业主全过程实 施管理，尤其是政府投资建设的项目（包括国有企业投资建设的绝大 多数项目），政府和业主自己管理得多。 目前，我国对政府投资工程基本上是延续计划经济时期高度集中 的管理模式。即“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的政府投 资工程管理方式。 这种在计划经济体制条件下形成的“投资、建设、管理、使用” 四位一体的政府投资管理方式，已经不能适应工程建设和市场经济发 展的需要，特别是我国加入 WTO 之．项目管理者联盟
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２ 地方政府常常重视项目争取，轻视项目管理 项目管理者联盟
各级政府不仅担负着贯彻国家宏观调控政策的重任，而且还担负 着发展本地经济的重任。各级政府在国家加大基础设施投资，拉动内 需之际，为了发展地方经济、缓解社会矛盾，树立良好的地方外部形 象，以及宣传政绩等等，各级领导常常重视项目争取，轻视项目管理。 跑项目时党政一把手往往亲自上阵，甚至几大班子一起上，各种手段 都使出来了。许多领导心中常常有这样的观点：只要你把项目要回来， 把钱背回来，你就是英雄。地方政府从上级政府争取更多投资的过程 中，常常表现为一种博弈行为： 1 控制与反控制。中央或上级政府制定投资计划时，必须要控制一 定的投资规模。然而，投资规模长期控制不住。所谓“上有政策，下 有对策”。明知申报计划时上级政府要砍一刀而故意扩大预算，多报投资。九八年以来，在新的财政体制和投融资体制下，中央或上级政府 的控制更难奏效。当中央或上级政府下达控制指令时，地方政府就减 少预算内资金，扩大预算外投资资金，或者是拉长建设周期，以保住 项目。 2 钓鱼与反钓鱼。地方政府深知，要得到中央或上级政府的投资， 关键在于取得立项。因此，在申报项目时故意缩小投资预算，以便增 加获得中央或上级部门批准的可能性。一旦批准立项，则又强调种种 原因，提出种种理由，要求追加投资，是为“钓鱼”。中央或上级政府 在投资分配过程中掌握了这些现象，而采取“向下钓鱼”的办法，即 批准立项要地方拿出一定数额的配套资金。如果地方政府认定某类项 目非在本地上不可（因地理、资源或技术原因）就采取“反钓鱼”的 手法，故意摆出种种困难，提出许多配套项目。为扩大投资规模，甚 至采取欲擒故纵的方法。 3 吸纳与吸引。地方政府存在着普遍的投资饥渴，总是感到资金是 短缺的。在这种心理状态下，地方政府总是渴求吸纳一切从计划渠道 上可分配的资金。除了从计划渠道争夺投资外，改革以来地方政府逐 渐学会了用经济手段来与其他地区争夺投资。地方可以利用自己的资 源优势或地理优势来吸引投资。在国家短线资源非常紧缺的情况下， 地方利用物资串换手段，借地区间经济技术协作之名，吸引外省市的 投资；地方还制定各种优惠条件和政策，来吸引投资；地方政府还鼓 励企业跨地区发行高利率债券以筹措资金。 上项目、争取项目时什么条件都可以答应。一旦项目争取上了， 至于项目建设成什么样，能否发挥效益，过问的人就少了。项目建设 的开始，有时甚至是违规行为出现的开始。这对项目的建设造成了极 大的负面影响。 项目管理者联盟
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３ 当前政府投资项目的监管水平和效率不高talent.mypm.net
我国的政府投资建设接受计委（立项、审批、招投标）、财政（资 金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建委（建设监理）、国有资产 管理部门（使用）、监察、纪委等部门以及重大建设项目稽察特派员的监管。但在实际的管理中表现出多头监管、责权划分不明确、部门之 间配合不协调，责任落实不到位的现象。大家都在管，但效果不佳， 缺乏对项目全过程、全方位的统一、严密的监管。 目前，我国政府投资项目的监管基本上还处在粗放型、直观型的 阶段。主要的监控手段如现场视察、听取项目负责人汇报、统计完成 项目投资额等。1998 年国务院决定在国家发展计划委员会内设置重大 项目稽察特派员办公室，向政府出资的重大建设项目派出稽察特派员， 依法对重大项目的建设和管理进行程序性稽察。据统计，仅仅在1998 年～2001 年间，重大项目稽察办围绕国债项目，先后派出稽察组 318 个，出动稽 察人员 1800 人（次），稽察各类项目 543 个（次），在 427 个重点稽察 的项目中（约占项目总数的 5%），共查出挪用挤占建设资金项目 182 个，涉及金额 65 亿元；违规招投标项目 107 个；存在质量隐患项目 85 个，其中发生质量事故项目 15 个。4 年来共对 115 个项目下发了整改 通知书，其中冻结建设资金项目 16 个，停拨财政资金项目 8 个，暂停 2 个项目建设，经过整改，追回被挪用挤占的建设资金 34 亿元。但我 国到 2002 年底仅国债项目就将超过 1 万个，国债发行额达 6600 亿元 之多，投资总额估计近 3 万亿元。国务院稽查办也实在不堪重负。与 此同时，"豆腐渣工程"、"唐僧肉项目"仍屡见不鲜。对政府投资项目的 监控迫切需要提高管理水平和管理效率。training.mypm.net
４ 政府投资领域中存在经济犯罪现象项目管理者联盟
投资方面的犯罪大多出现在国有企业或集体所有制企业的基础建 设中。盯着国有或集体所有制建设项目这块唐僧肉的涉及面广、人员 多，凡是插得进手的人都想吃。一些建设项目被吃得面目全非，最后 仅剩下一把可怜巴巴的骨头—隐患工程。很多大案要案大都出现在投 资领域，这方面的案例不时见诸报端，有的比较严重。项目管理者联盟
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５ 当前政府投资项目管理存在的具体问题 项目管理者联盟
改革开放 20 年来，中国经济持续快速增长，引起世界各国的关注.自 1998 年来，我国实施积极的货币政策的同时，加大了财政政策的力 度，政府用于基础设施和公共部门的投资幅度逐年增加，尤其在十六 大召开后的今天，我国正迎来建国以来最大的一次政府投资高潮。虽 然我们在改革投融资体制上进行了一系列探索，取得了一定进展；在 项目建设管理上，我国结合国内实际，并参照国际惯例，实行了项目 审批制、法人责任制、招投标制、监理制及重大项目稽查制等等，取 得了一定的成绩和经验。但是，在市场经济日益发展，项目单位自主 权日益扩大，利益机制逐步强化的今天，许多建设项目从立项审批到 实施中的工程质量、资金使用和概算控制以及“五制”7方面均出现了 不少问题。重点表现在以下几方面：blog.mypm.net
５．１ 项目前期准备方面：工作不到位，不重视可行性研究 club.mypm.net
基本建设前期工作程序包括的内容有：项目建议书、可行性研究 报告、初步设计、开工报告等。项目前期工作非常重要，它直接关系 到项目的成败，但往往在这里出现很多问题。 可行性研究本身是对拟建项目技术上、经济上及其他方面的可行 性进行研究。其目的是为了给投资者提供决策依据，同时为银行贷款、 合作签约、工程设计等提供依据和基础资料。据报载在西部大开发的 热潮下，某县在短短的几个月内竟审批了五六十个项目，就属于这种 情况。而一些外国公司来华投资之前，仅委托顾问公司做市场研究就 达两年之久，耗资数十万、上百万美元。有的可研报告要回答业主董 事会上千个问题。相比之下，我国有些工程咨询公司，两三天就编出 可研报告。同时，做可行性研究的手段和方法也较落后。 据问卷调查统计分析结果（见前言说明，以下同），“业主申请立 项时是否存在伸手向国家要钱的可能性”，回答“少数有”的占 46%， 回答“大部分有”的占 29%（见图 2-1）。说明“申请立项”严重存在 为项目而项目，这为项目建设质量和投资效益等埋下了祸根。
（1）相当一些项目建设违反基本建设程序。不少地方有的项目已 经开工，而初步设计甚至可行性报告还未审批；有的项目则是边设计、 边报批、边施工。甚至有“三无”工程（即无立项、无报批、无图纸） 出现，工程投资和工程质量难以控制和保证。如某旅游公路项目，审 批无初设，无开工批复，业主在施工图设计修改未完成的情况下，就 擅自盲目组织全线开工，给工程质量埋下重大隐患。 项目管理论坛
（2）实地勘测不细，设计质量差、变更多。造成项目投资难以控 制，工期延长，有的甚至导致发生重大工程质量事故 training.mypm.net
（3）实施中擅自对建设内容进行重大调整，报大建小，报小建大。 首先其初步设计不按国家批复的可研内容进行。其次实施中擅自改变 建设内容。 项目管理者联盟
（4）投资计划管理不严。据问卷调查统计结果，回答“工程项目 主要的控制环节中，容易出问题的”，是“工程项目投资控制”占 56% （见图 2-2）。项目管理者联盟
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一些地方和部门在上报项目时，为了“占规模，要投资”，有的将 已完成工的项目纳入计划，虚报项目骗取国家投资；有的将已安排投 资渠道的在建项目重新列入计划，用新增投资冲抵地方过去的投资及 归还贷款。 PgMp.mypm.net
项目管理者联盟
５．２ 项目的质量、进度、成本管理效率低下 项目管理者联盟
质量、进度、成本是项目管理的金三角，是项目管理的基本目标。 这三项目标的实现，要有相应的技术方法给子保证，而我国在这方面 却存在严重缺陷，未能普遍应用专门的项目管理软件或公司计算机系 统来进行管理，只有一些大型的公司或国外公司中才较重视这方面的 管理手段。但许多项目由本地的设计院或建筑公司承建，建设单位完 全依靠经验，而非用科学管理方法进行项目管理，使这三方面的控制 失调，进而导致工程质量的低劣。 项目经理博客
（１）项目质量方面： talent.mypm.net
据问卷调查统计分析结果，回答“建设项目有无质量问题”，“绝 对没有”占 １５％，“少数有”占 ７７％（见图 2-3）； 项目管理者联盟
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据问卷调查统计分析结果，回答“监理单位素质很好”，业主占 ４％， 计委占 ０％（见图 2-4）；项目管理者联盟
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近年来，基础设施建设发展快，具有合格资质的施工、监理队伍 不足，建设市场的管理又跟不上，致使施工、监理队伍出现了一定程 度的混乱局面。 由于施工、监理队伍良莠不齐，一些工程层层转包、违规分包、 盘剥工程款，使最终承包单位的承包价过低，施工技术、设备和材料 等投入得不到保证，给工程质量带来许多隐患。项目管理者联盟文章
（2）项目进度控制方面：项目管理者联盟
据问卷调查统计分析结果，回答“项目进度与计划一致”的占 36%， “稍有延误”的占 55%（见图 2-5）。
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进度控制的目标与投资控制的目标和质量控制的目标是对立统一 的关系，所以建设项目管理中，要考虑三个目标的统一，即要进度快， 又要投资省、质量好。 根据四川省计委对全省 21 个市（州）的国债项目的稽察情况来看， 全省大部分项目能按计划完工，但有少数项目工程形象进度差，基础 管理工作薄弱。有的项目已向国家报了完工，而实际仍在建设中；有 个别项目根本不可能按国家计划完工。项目经理圈子
（3）项目成本控制方面：项目管理者联盟
据问卷调查统计分析结果，回答“项目超概”“绝对没有”占 １２％， “少数有”占 ５８％（见图 2-6）。 项目管理者联盟文章
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部份建设项目财务管理比较混乱，有的项目多头开户，将建设资 金存入信誉差、实力不强的金融机构，致使资金提取困难；有的将建 设资金与生产经营资金混存混用，给使用控制造成困难；有的不按规 定分摊基建费用；有的用大量现金支付工程款和采购材料款，用白条 冲帐或结算；有的层层违规提取管理费，或将其他费用在工程管理费 开支。 据了解，近些年，不超概算的项目很少。项目超概算，一般在原 概算的基础上超 20%以上，超过 50%以上的不少。 需要注意的是，不少项目建设单位机构臃肿，人员超编，财务开 支控制不严，花钱大手大脚，管理费超概算十分突出。项目管理论坛
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５．３ 项目法人责任制、招投标制、工程监理制及合同制未真正落实 项目管理者联盟
（1）项目法人责任制不落实。转自项目管理者联盟
据问卷调查统计分析结果，回答“实行项目法人责任制的重大建 设项目”只占 35%（见图 2-7）。项目管理论坛
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许多项目以工程指挥部或项目办公室的形式组织建设，政企不分。 一些项目虽成立了法人机构，但基本上仍以行政指挥为主，有的工程 指挥部和项目法人并存，关系不清，职责不明，项目法人无法独立履 行职责。 项目管理者联盟
（2）招投标存在诸多问题。 招投标与采购在国外已有 200 余年的历史。我国的招投标与采购 首先从工程建设上进行，自 1980 年试点开始，迄今仅约 20 年。 为了加强对招标投标的规范管理，1980 年国务院颁发了《关于开 展和保护社会主义竞争的暂行规定》，到 1999 年 8 月国家正式公布《中 华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），国家制定了一 系列的法规、规章及政策性规定，使我国建设项目的招标投标活动向 着规范化、公开、公平、公正、节约投资等方面迈进了一步，取得了 一定成绩。但仍然存在不少问题，有的还十分严重。 项目管理者联盟
据问卷调查统计分析结果，回答“重大建设项目违规行为最有可 能”出现在“招投标阶段”的占 82%（见图 2-8）； 项目管理者联盟
“项目招投标在多大程度上是按相关法规进行的”，回答“少数是” 占 46%，回答“大部分是”占 51%（见图 2-9）；项目管理者联盟
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