2 国内水利工程建设管理的特点PgMp.mypm.net
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2.1 水利工程建设管理模式的现状分析blog.mypm.net
从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，在取得效果后，项目法人责任制的推行扩大到了包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。目前，全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位，形成了实行了项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。项目管理者联盟
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　　从理论上说，项目法人责任制在水利工程建设中推行，解决了工程建设中责任缺位的问题，是建设管理体制改革中的一大成果。但是，项目法人及其机构要切实履行相应职责，承担起相应责任对项目法人提出了很高的综合要求。对于公益性项目，项目法人应对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责；项目法人必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的政治、业务素质和组织管理能力；内设机构和人员结构素质应能满足项目管理和技术管理的要求，同时具备良好的品德。从这些要求可以看出，水利工程建设作为专业面广、技术性强、风险性高的特殊行业，要履行好项目法人建管职责，必须会经营、善管理、懂专业，必须有能胜任计划财务管理、质量进度管理、合同执行管理、专业技术管理和外部协调的建管班子，工作人员应具有相应的工程经验、专业水平和管理协调能力，应有正直的品德和良好的抗腐蚀能力。单凭水利主管部门或工程业主的自有人员不可能全部满足工程对管理人员的要求，必须借助社会力量才能。于是我们又提出了工程建设监理制，在工程建设中采用了小业主、大监理的概念。项目管理者联盟
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建设监理制强调对工程的目标管理，希望通过对工程实施目标管理，特别是工程的造价、进度和质量目标的管理（最近又强调加上了工程的安全管理等），加上合同管理、信息管理和综合协调，实现对工程项目建设过程的全面管理。从某种意义上说，工程监理制应该属于我国建设管理模式向国际化、现代化模式改革的一个中间过程，它的管理原则和办法属于工程项目管理的范畴，只是项目管理的范围更宽而已。pmp.mypm.net
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    建设监理主要是解决了工程建设施工期的专业管理，但工程建设的前期工作仍需要业主承担大量的具体工作，特别是工程的可行性研究和工程设计，需要相对较高的技术管理水平，对业主人员的要求相对较高。而前期规划审批、移民安置、招投标管理等也牵制了业主大量的人力物力，也不符合水利系统提出的目建、管、养分离的改革模式。同时，与实施工程建设监理制的初衷相悖，目前工程建设监理制的实施遇到了空前的“信任危机”。由于近年来我国的经济飞速发展，拟建和在建设工程的数量急剧增加，超过了我国建设监理的承受能力，加上建设监管的原因，大量不符合执业资格要求的监理人员涌入监理行业，引发了行业的信任度降低，直接导致本来可以实现“工程建设监理制”向“工程项目管理制”平稳过度的基本条件缺失。因此，在现有条件下寻找提高建设管理水平和实施建设管理体制改革的结合点成为决定“工程建设监理制”和“工程项目管理制”今后发展方向的重要工作之一。

2.2 水利工程建设项目法人责任制需要完善项目管理者联盟文章
　　项目法人责任制推行以来，对规范建设管理、明确责任主体、提高工程质量和保障资金安全等发挥了很好的作用，尤其是经营性项目，由于责权利明确，投入与产出挂钩，项目投资方出于对投资安全及效益的关注，对项目法人的组建高度重视，从项目法人的选择到现场机构的组建，都进行了认真的筹划，由此确定的项目法人及其管理机构都基本能够做到对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程的负责。例如水电、供水项目的法人及其机构，基本上都能履行其职责。项目法人责任制之所以在经营性项目中得到成功运用，是因为市场经济环境为其提供了广阔的空间，市场运作解除了旧体制对产权、人事、分配等的约束，为投资者获取合理的回报打开了绿灯。投资者为了取得预期的甚至更多的效益，必须加强管理，包括建设期间的管理。项目法人责任制为投资者提供了一个合适的管理模式。项目管理者联盟
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但是，作为以社会公共利益为主要目标、资金以政府投入为主的非经营性水利工程，特别是大量的中小型工程，其建设目的主要是为社会服务、为公众服务，反映的效益主要是社会效益、生态效益，只有少量的经济效益，经济杠杆的驱动力在这类工程中不起决定性作用，因此还不可能完全融人市场，不能完全按市场规律运作。从十几年的水利工程建设管理项目法人责任制实践情况中可以发现，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，出现了项目法人责权空化、责任虚位，法人较大范围权利失控的现象，即项目法人不能有效履行应有的责权，不能有效承担起相应的责任。造成这种状况的主要原因应该有以下几个：项目管理者联盟
（1）难以组建胜任职责的项目法人及其机构。这在中小型水利工程建设中尤为明显。组建一个能履行职责的项目法人及其机构，涉及人事、分配、人才资源、项目效益等层面的问题，公益性为主的项目，在目前的分配体制下，大部分水管单位职工能获取的报酬远低于社会平均水平，缺乏对人才的吸引力；工程建成后的管理单位一般都属事业性质，人员的进出受到编制、人事、劳动等用工制度的约束；如前所述，工程建设中要能履行好项目法人的责任，对项目法人及其机构的人员素质、专业水平要求颇高，而水利工程，尤其是中小型工程建设管理的人才资源又相对缺乏，这就形成了一个突出的矛盾：一方面要求高素质的人才进行建管，一方面又难以吸引符合要求的人才；有经验有能力的人才找不到或不愿来，不想要、不会干的人又滥竿充数、设法往里钻，在这种情况下组建的项目班子，必定良莠不齐，难以胜任工作，必然会出现只有一次教训、没有二次经验的现象。 项目管理者联盟
（2）项目法人对工程的投资目标责任不明确。由于水利工程是公益性建设，投资的效益难于用市场效益进行评价，这就造成了业主对投资效果的责任心无法到位，单纯从进度、质量方面的责任来考虑建设的效果，投资的控制仅仅是满足概算控制的要求，手段也仅仅是采用招投标等市场调节手段，没有动力使其在科学管理、技术进步等方面投入更大的精力以达到提高投资效率的目标。pmp.mypm.net
（3）繁多的业主单位增加了财政的负担。根据项目法人责任制的要求，每个项目都要成立项目法人单位，每个项目法人单位都要有相对健全的组织体系和专业人员构成，这就需要相当大的一批人员进入法人单位。而我国目前的体制很难在项目结束后迅速遣散相关人员，也就在一定时期内扩大了水利事业单位的人员。而水利工程作为公益性事业，投入都要靠财政投入来支撑，这无形中增加了财政的负担，与水利行业实施的建、管、养分离的改革措施有着较大的矛盾。项目管理培训
（4）产权管理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化。这是公益性国有资产管理体制方面的一个深层次的问题，要随着政治、经济体制改革的深人才能逐步得到解决。反映在表层的问题是，按照有关规定，各级人民政府有关主管部门是相关的公益性国有资产的主管部门，负有对国有资产的监管职责，而在实际运作中，具体由怎样的专门机构来代表国家履行管理职能，权力与责任如何界定，由哪些部门来实施监管。有哪些措施手段保证监管到位，这些都不很明晰，没有适应现实变化的完整的制度和配套措施加以规范。目前主管部门的管理和监督很宏观，多数是局限于统计、审计层面，方式单一，力度不够。由于公益性国有资产管理体制的不健全，产生的不利影响涉及项目的建设以及今后的运行。项目管理者联盟
（5）临时多变的法人单位无法提高工程建设的管理水平。由于法人单位是为特定项目的建设而成立，项目一旦完成就将人员分散到其他项目或其他机构，在建设过程中形成的经验无法得到全面的总结，从而使管理水平得到系统的提高。talent.mypm.net
（6）临时行为很多，易产生职务犯罪。责权不一致，使项目法人应该履行的职责很少但可支配的权力很大。工程的建设周期长、涉及范围广，工程领域的激烈竞争将市场经济的糟粕带入到工程沟通之中，一遇到不坚定成员就发挥巨大作用，结果形成职务犯罪。项目管理者联盟
在我国经济最发达、洪涝灾害严重地区的流域管理机构和水利行业主管部门，如何转变政府职能，如何以宏观的方式对工程建设进行监督、管理和服务，使工作人员从具体的项目建设事务中解脱出来，把主要精力放在制定政策、法规和监督管理上；如何达到提高工程建设管理专业化水平，以利于工程建设整体优化和全过程控制，保证工程整体质量和投资效益的目标。这两方面问题必须在一种更新的工程项目管理模式下才能得到较好地解决。

3 水利工程代建制模式分析PgMp.mypm.net
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3.1 代建制的定义和实施目的项目管理者联盟
3.1.1 代建制的定义项目管理者联盟
对于“代建制”，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构发布的严格定义。全国各地推行的做法和实践方式也都表明了当前对于这一概念认识上的不一致性。blog.mypm.net
当前对“代建制”最权威的解释应来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文件。2002年，国家有关部门组织了"政府投资工程管理方式"课题研究。2003年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“积极推行‘代建制’试点”。2004年7月16日，国务院正式出台了国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，决定指出："加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。项目管理论坛
但就“代建制”的定义而言，国发[2004]20号也没有明确项目实施建设的法人实体究竟由代建企业承担，或是由其他单位承担。因此，目前对于“代建制”形成了两种基本观点。club.mypm.net
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观点一：代建企业在“项目建设阶段具有法人地位”，它是在对传统政府投资项目管理模式中、建设和使用三者不分的弊端的变革，是一种全新的管理模式。它强调了代建企业在政府投资项目实施阶段所代理投资主体的作用。典型的如北京市发展和改革委员会2004年3月1日颁布的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》（京发改〔2004〕298号）对“代建制”的说明：“代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(以下简称代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。”项目管理者联盟
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观点二：代建企业在“项目建设阶段不具有法人地位”，仅就其所承担的代建功能而言，是代理或协助进行项目建设中的管理，其实质就是国际通行的工程项目（委托）管理。代建单位是得到业主授权的“代甲方”，按照合同约定，履行自己的管理职责，不具备法律意义上的投资主体地位。training.mypm.net
从两者的理论基础来分析，前者是属于分权理论，后者则是基于委托－代理理论。而从我国提出代建制的初衷来看，国家试图通过它解决传统模式中“投资－建设－管理－使用”四位一体的困境，因此，代建制应当是指前者。同时，应当注意到，作为市场经济中的代建企业时刻有着破产的威胁，是不具备承担项目实施过程中经济主体的法人地位的。所以，承担该职责应该是由政府建立的专门负责提供工程服务和管理的机构，如香港的“公务局”或者“工程采购中心”。

3.1.2 代建制的实施目的项目管理论坛
国家大力倡导在工程建设中实行“代建制”，是寄希望解决以下几个问题。项目管理者联盟
（1）转变政府职能，解决越位问题，深化政府机构改革。项目管理者联盟
在现行管理体制下，许多政府投资工程项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”：没有一个合理的制度和方式来管好大量的政府投资工程和建筑市场各主体。项目管理者联盟
实行代建制之后，由于有了专业的建设代理机构，各政府委、办、局就可以精简其基建处，削减其具体的项目建设管理职能，将主要精力集中到提供公共行政服务和执行有关法律法规，维护社会公平上来，转而形成政府、企业各司其职、强调专业化分工的局面，真正发挥市场经济体制下分工所带来的高效率。通过这一改革，将解决“投资、建设、管理、使用”四位相互混为一体的弊端，加强政府对于建筑市场的监管能力。项目管理者联盟
同时，这一改革还将从制度上减少和杜绝贪污腐败的现象。bbs.mypm.net
（2）提高政府投资工程的投资效益和工程质量项目管理者联盟
　　通过这一改革，将真正改变最终使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的小农经济式的政府投资工程管理方式，转而推动专业化的市场的形成和发展，提高我国建设管理的市场化程度，从而最终提升政府投资工程的投资效益和工程质量。项目管理者联盟
（3）促进形成市场竞争机制，建设良性循环建筑市场秩序club.mypm.net
引入代建制公司后，投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局被打破，同时政企不分、行业垄断也被打破，要承接建设代理任务必须通过竞争，从而有利于鼓励代建制公司降低代理费用、加强投资控制。项目管理者联盟
“代建制”是落实国家“标本兼冶，重在治本”要求的具体措施。从制度上、管理方式上进行改革，将促进整个建筑行业（包括勘察设计）的规模调控、结构优化。项目管理者联盟
（4）推动建筑业行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建筑业的核心竞争力。项目管理者联盟