土地整理项目管理模式初探

一、前言

我国是一个人口大国，近几年来随着经济的迅速发展和人口的迅速增长，非农建设用地量的激增与有限的土地资源已成为一对较难克服的矛盾。要在保持经济增长的同时，严格控制人口的增长，切实做好自然资源的保护，十分珍惜、合理利用每一寸土地，已成为根据我国国情和长远发展的战略目标。为提高土地的利用率、加强土地效益的产出，党和国家把土地整理这项工作摆到了重要位置，不断加强国土资源管理的力量，成立了国土资源部土地整理中心，专门负责土地整理这项工作，并相继出台了这方面的一系列相应的政策。土地开发整理事业在不到五年的时间里，已得到轰轰烈烈的开展。全国各地也相继出台了土地整理的各种地方性政策、法规和有关管理条例办法。然而从总的情况来看，有关的条例、法规特别是管理办法基本上都未摆脱随机性、功利性，缺乏长期性和规范性，内容与形式多种多样五花八门，没有形成一套较为规范化的管理模式，这是摆在土地整理工作实施管理者面前一个值得研究和探索的问题。应尽快地总结探索出一种有效的实施管理模式，以摆脱土地整理项目管理过程中容易出现的盲目性和被动性，使管理工作尽快走上一条规范的道路。为使今后的土地整理项目在管理过程中做到有的放矢、有章可循能起到指导作用。因此，我们从事土地整理的管理工作者急需加强此方面的研究与探索，以利于土地整理工作的规范管理。

二、现行管理模式的剖析

1、对土地开发整理的主要目的和意义不够明确，存在着政治上的功利性，容易产生应付任务的现象。由地方政府及基层组织确认某区块进行土地整理，这种方式缺乏可行性研究和科学的论证，存在着一定的盲目性。 项目管理者联盟
2、行政命令要求各基层组织实施，作为政府的一项行政任务来落实或者是为一届政府在任期内完成某项目标来实施。缺乏民众的热情，民众对项目工作的理解认识不够，虽然知道这是一项民心工程，是政府为民众办实事的好事，但一涉及到个人利益的时候就会产生消极、被动、抵触的情绪，难以让民众积极投入配合到这项工作上来，有的农民甚至会在实施过程中提出一些无理的要求，如我市有个土地整理项目在实施过程中，由于运输建设材料的拖拉机要经过该村自建的道路，有的村民居然拦车挡道，不让运输建设材料的车辆通行，理由是让这些车辆的通行会使该道路损坏；土地整理工程村民也能做，为什么一定要招投标让外地人来做，容易使组织实施者陷入被动状态。 项目管理者联盟
3、土地整理无偿投入，投入多少不是按项目建设需要来确定，而是按投入的资金来确定任务。因此，难免会造成工程建设的质量和数量达不到群众的期望。如我市高桥镇土地整理项目实施时，有几个村有些地方的沟渠路因经费有限，未作规划设计，两村纷纷提要求给予增加工程。 项目管理论坛
4、土地开发整理过程缺乏规范的管理，任务重、管理人员少，业务水平参差不齐，缺少规范的管理依据和手段，难以确保质量和数量，容易产生投机取巧、偷工减料的现象。如：在公路路边，村子边的工程做得像模像样，偏远地带就少做多报；设计中为浆砌块石档土墙，施工者在无人监管时，变成了干砌块石挡土墙，仅在正面缝内灌少许砂浆，光看表面无法发现这些问题。形成的质量无保证，无验收的统一标准和投入的技术规范依视觉效果为准，容易出现偏差的现象。 项目管理者联盟
5、资金管理缺乏主体的延续，土地整理中心机构未能完全形成一个系统，尚有待于建立健全，未能实行项目法人制，对资金的投入管理未实行按项目管理。 PgMp.mypm.net
6、没有规范的管理方式，容易在管理上出现漏洞，为腐败现象的产生提供温床。

三、对现行管理模式进行改进

1、什么是项目和项目管理 项目经理圈子
项目是在一时间一定的预算范围内，需达到预定质量要求的一项一次性任务，它可以是建造一栋大楼，一座工厂或一座大水坝，也可以是解决某个研究的课题。 项目管理者联盟
什么是项目管理，项目管理是在一个确定的时间范围内，为了完成一个既定的目标，并通过特殊形式的临时性组织运行机制，通过有效的计划、组织、领导与控制充分利用既定有限资源的一种系统管理方法。项目管理的最简单形式是一系列遵循次序的活动，也就是项目管理的程序。无论什么环境下，这个程序都是固定不变的，这个程序可以分为以下五个阶段：一是项目界定阶段；二是项目计划阶段；三是项目执行阶段；四是项目移交阶段；五是项目总结阶段。 项目管理者联盟
2、通过各种政策的制订、各种文件的下发，初步形成一个管理的模式，多数是采用行政手段。通过一些制度的建立，如公告制、工程建设招投标制、工程监理制、合同制等。使项目管理逐步走向社会化、市场化的管理模式，但真正要走上这条道路，在管理上必需走上规范的道路，要按规范的程序来操作。 pmp.mypm.net
3、根据部立项目的管理办法，每个土地整理项目都经过可行性研究、报批立项、规划设计、项目实施、竣工验收这一程序操作实施的，这一程序与规范的管理相比还差一个交接阶段，因此，在新的管理模式中就必须再增加这一项内容。

四、土地整理项目管理模式的建立

五、土地整理项目管理模式的阐述

1、界定阶段 pmp.mypm.net
项目的界定直接影响项目是否能够实施，因此在界定时一定要把工作做细。 项目经理博客
可从以下几个方面去做： 项目管理者联盟
（1）要求统一思想，召开村民代表大会充分听取群众的意见，着重分析：一是要不要整理；二是整理的范围；三是有哪些重点难点的问题需要解决。 pmp.mypm.net
（2）提出申请，到有关部门了解整理区是否符合各种规划。 项目管理者联盟
（3）划定项目区范围，对项目区进行土地利用现状测绘，统计整理区各地类面积，明确土地使用权属。土地测量单位的选择应实行招投标制、合同制。
（4）项目区与土地利用总体规划，村、镇建设规划做好衔接工作，防止界定的项目区土地被移作他用。

2、计划阶段 转自项目管理者联盟
计划阶段的目的就是要通过可行性研究完成项目的立项。为达到这个目标，需要做好大量的工作。 项目管理者联盟
（1）要对项目管理者进行构思确立，因为每个项目区地理位置的不同性，决定了项目区所涉及的土地使用权人员的不同，因管理机构的选择性使项目管理者构成发生变化，因此，对每个项目的建设管理者要进行选择（主要指监理单位的选择和随项目区所辖的乡、村变化而对管理者进行的选择）确立。 training.mypm.net
（2）要做好前期政策处理工作，因项目实施内容与政策处理关系密切，若政策处理得好，实施内容能按计划完成，若政策处理不好，则计划会落空，因此，政策处理能否到位，将直接影响项目能否可行，直接影响施工的进度。政策处理的工作可以按以下原则分工：项目区本村范围内的政策处理由村一级组织负责；涉及到村与村之间的矛盾由乡(镇)负责协调处理；涉及到乡（镇）与乡（镇）之间的矛盾由国土资源局或县级人民政府负责协调处理。涉及到项目建设确实需要拆迁补偿和损坏赔偿的，由县级国土资源部门制订统一的政策和具体的标准，由村一级申报，经乡（镇）一级审查，县级国土部门认定，按政策和标准给予补偿。

（3）专业内容的筹备工作分为以下六个方面：
①县级国土资源部门可根据村里的要求，通过乡一级政府确认，按土地利用的现状，通过土地的勘察、测量，计算出土地利用分类面积，为可研编制提供依据，落实编制人员或单位，编制出可行性方案，在有关部门的配合下，邀请有关专家对项目的可行性进行论证，确定项目的立项与否。 www.mypm.net
②项目确立后，由国土资源部门按申报的程序负责申报立项，经批准立项的项目，实行公告制以增加项目建设的社会透明度，也可增强群众监督的力度，避免暗箱操作。 项目管理者联盟
③由实施管理者通过招投标选择规划设计单位，对项目建设进行规划设计，在规划设计时应充分考虑，该项目涉及的每个行政村的具体情况和地形地貌特征，将规划设计返回到各村进行讨论修改，确定后进行投资预算，分解到以村为单位，并根据规划和预算，由乡（镇）组织，按标段标的在30万元以上的工程经过招投标管理机构公开招标，选择施工单位，标的在30万元以下的可选择邀请招标的方式进行招标。由国土资源管理部门确定参加投标施工单位的资质要求，由招投标管理机构审查报名单位的资质。标段以行政村为单位。 pmp.mypm.net
④由项目实施管理者通过招投标方式选择工程监理单位，并委托监理单位对项目的进度和质量进行监理。 转自项目管理者联盟
⑤加强合同的签订与管理工作。由国土资源部编制规范标准的合同文本格式，签订时各地可根据实际情况选择条款，由项目实施管理者与测绘部门签订测绘合同；与规划设计单位签订规划设计合同；与监理单位签订负责项目的建设监理合同。由项目实施管理者与施工单位签订工程施工承包合同。 项目管理论坛
⑥加强权属的管理：各村根据土地整理区的范围，按权属面积登记造册，并作为权属管理的依据，整理后有权属变更的，在行政村范围内的相对变更（指集体土地）由村级组织负责调整，涉及到插花地需在村与村之间调整的，由乡（镇）负责协调，涉及到乡（镇）与乡（镇）之间需要调整的，由国土资源管理部门或县（市）级人民政府负责协调调整。以确保所有权或使用权者的利益，防止产生因土地整理而引起的土地纠纷。

（4）确定投资方案和项目建成后获得的折抵建设用地指标的分配，加强指标管理。按“谁投资谁获益”原则进行指标分配：一是由县级财政全额投入建设的项目，获得的指标全部由县级国土资源部门集中管理；按非农建设项目的需要，统一安排使用，批准使用时收取的折抵指标成本回收款全额给财政；二是由乡（镇）级财政或村级集体经济组织全额投入建设的项目，获得的指标，由县级国土资源管理部门集中管理，该乡（镇）或村级集体经济组织有非农建设项目审批需要使用指标时优先安排，若不需使用该指标或指标有多余时，可以通过经济杠杆调剂给其它乡（镇）或县市重点项目的建设；三是由县（市）级财政、乡（镇）级财政或村级集体经济组织共同合作投资建设的项目，获得的指标可按投入的比例进行指标分配，或通过经济杠杆进行分配，指标由县级国土资源部门集中管理安排使用。 项目管理者联盟
（5）加强新增耕地的管理：通过土地整理后增加的耕地面积原则上由原土地使用者使用，也可由村一级集体组织，在补足建设中占用的耕地使用权者的面积后，集中承 包给经申请的承包者经营者。

3、实施阶段 项目管理者联盟
在项目的实施阶段主要加强工程质量的管理和工程进度的管理，及时支付工程款，同时要通过一些制度的建立和执行来规范管理工作。 项目管理者联盟
（1）工程进度管理:在招标投标时，要求施工队伍在标书中详细编写出施工组织设计和保障措施，编好网络图，开工前落实管理人员、施工人员、机械设备。监理可通过对这些措施的落实情况来控制施工进度。不能落实、按时开工的，监理有权要求更换施工队伍，新的施工队伍可以选择该标段招标时确定的后备中标单位。 pmp.mypm.net
（2）工程质量管理：由国土资源部门制订出土地整理规划与设计规范；土地整理工程施工与验收规范和监理规范。各省、各地区根据本地实际情况，按照这些规范，对项目建设进行质量控制管理。凡质量不符合要求达不到标准的，监理有权签发监理通知书，要求施工单位进行整改和返工，对监理不力的监理单位，国土管理部门有权撤换，并追究其由此而造成的损失。 项目管理者联盟
（3）资金管理：由项目法人负责控制资金投入和预算的执行情况，项目法人应严格按照经评审论证后的规划设计、投资概算进行投资控制，以避免盲目的和被动的追加投资，给投资者造成很大的压力，资金的拨付、使用按资金使用制度执行。 项目管理者联盟
工程款的支付总的原则按合同执行，在支付进度款时，由施工单位填写工程结算支付申请表，按合同规定开出正式发票，并附工程量清单，经各村负责管理的人员签字确认完成的工程量，送所在乡（镇）负责管理的人员签字，报监理公司认定，监理公司认定后出具工程款支付凭证，再报国土资源部门批准，从财务直接将工程款划入施工单位账号。这样既能保证资金能及时安全到位，又能确保工程的质量和进度。

（4）制度管理：通过各种制度的建立和执行，可以使项目管理走上一条规范的道路，因此制度的建立和执行是很重要和必要的，在项目实施阶段应建立以下制度： 项目管理者联盟
①项目管理实行项目法人制。实行项目法人制可以按项目落实管理责任人，由项目法人负责控制投资进度、额度、操作起来比较方便，在实施过程中，可以较快地处理遇到的一些问题，例如：在实施过程中经常会碰到一些小的工程量的调整和变更，变更单由项目法人负责签署后通过监理公司直接通知工程队，而我们目前的管理方法是行政式的，也是比较麻烦的，需逐级上报，层层鉴字，一张单子多至7、8个人签字，少则3、4个人，时间需要1—2个星期，甚至更长。这种管理方式效益很低，往往会耽误工期，造成机关作风拖拉。因此，实行项目法人制是很有必要的，由项目法人对该项目负完全责任，由项目法人全权处理项目建设中的实际问题。出了问题追究项目法人的责任。 www.mypm.net
②承包单选择实行招投标制。对项目的地形、面积测量、规划设计、工程监理、工程建设实行招投标制，使项目实施全面走向社会化、市场化管理，同时也可避免选择承包单位时出现腐败现象。 blog.mypm.net
③项目实施实行合同制。经批准的建设项目，经招投标确定的各个承包单位，全部实行合同制，工程建设的工期、质量目标，工程价款的结算及奖惩措施，拨款的方式、纠纷的处理都要依据合同来执行。 service.mypm.net
④工程进度质量管理实行监理制。目前负责管理土地整理工作的人员都是一些行政人员，对工程建设质量如何控制都不懂，对一个项目的建设，工程质量的好坏只是通过视觉来判断，这样就会给工程质量的控制管理留下漏洞，工程建设的质量就难以保证，通过监理，并按监理规范进行监理，既可以大大提高工程建设的质量，又可以大大减轻来自外界对国土资源部门的压力。

4、验核阶段 项目管理者联盟
（1）项目竣工实行验收制.项目建设竣工后，必须组织各级验收核查和整改工作。首先由施工队组织自验，发现的问题可以及时纠正；自验合格后，再由监理方组织进行初验，提出核查意见后由施工方进行整改。待整改完成后，再由县级土地整理验收小组组织各相关部门的专家进行验收，合格后再报上级有关部门进行终验。 项目管理者联盟
（2）资金结算实行审计制。凡竣工项目经验收合格后，资金的结算必须通过审计单位审计后再进行结算。经审计可以避免浪费国家或地方投入的资金，让有限的资金发挥更大的作用。 项目管理者联盟
（3）资金使用实行监督制。工程进度款的拨付是否按合同执行，资金的使用、拨款的方向是否正确，票据是否符合财务规定，必须接受财务的监督。凡不符合规定的票据和不符合支付渠道拨付的款项，财务有权拒付，以确保资金能及时、安全到位，防止出现差错而引起纠纷。

5、交付阶段 项目管理培训
（1）项目完成后实行交接制。项目竣工验收合格后，举行交接仪式，建设管理告一段落，由业主负责对项目的运行进行管理。以便明确界限、时效，从交接的那天起计算质量保证的期限。 blog.mypm.net
（2）工程实行质量保证制。项目建设工程质量的好坏要看运行的结果如何，因此必须实行质量保证制。施工单位在结算工程款时，投资单位应扣留工程款总额的10%作为质量保证金，如发现工程建设存在质量问题的由施工单位无偿负责修复，否则质量保证金不予支付。

六、政策建议

为使土地整理项目管理走上规范的道路，需要政府出台政策，目前对土地整理项的实施、验收出台的政策较多，对项目的界定、交付政策较少，资金管理办法已有政策出台，但还没有完全按照投资项目资金使用管理的办法来做。因此，笔者建议应出台项目界定、项目交接和规范的资金使用管理办法的政策。

七、需要进一步研究的问题

需要进一步研究的问题有很多，如项目的立项，是根据什么来决策的，项目的工程质量是如何来控制的，村级集体土地的权属是如何确定的，如何调整变更的，怎样做才会减少纠纷的产生。项目资金是如何管理，如何控制使用，如何操作才会使项目资金能安全及时到位等等这些问题都有待于我们每一个土地整理管理工作者去探讨。

八、结语

1、土地整理项目的建设，若按理想模式进行实施管理，相对来说，可以达到以下效果： 项目管理者联盟
（1）在管理上既能解决行政管理部门对土地整理工作进行实质性的管理，又能防止出现“关系工程”、“条子工程”的现象，还能让乡（镇）、行政村能切切实实地参与管理，确保工程的质量和数量，更有利于完成上级下达的硬任务。 项目管理者联盟
（2）在资金运作上，既能保证资金的安全运作，及时到位，确保工程建设的进度，还能从制度上防止和避免腐败现象的产生。这种管理模式的建立，既能体现政府的行政管理，又能从制度上保证土地整理工程的实施管理走向社会化、市场化。 pmp.mypm.net
2、当然，每种管理模式在形成后都需经过实践的检验并不断地改进、深化与完善，而且时代的发展也将对我们的土地整理管理工作带来新的要求与工作目标。本文试图通过以上论述，针对现有的土地整理的实施过程管理能带动一些新的思考与探索，其中的不足之处与视野的局限性也在所难免。诚挚希望从事土地整理工作的各级领导与同行能从各自的工作实践与思想高度对本文的有关观点与内容提出批评指正，并共同对我国及我省的土地整理工作的发展付出各自的绵薄之力。项目管理者联盟

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