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政府项目超计划投资是我国建设领域长期普遍存在的问题。近年来，国家发改委、财政部对各地378个大中型项目投资情况进行抽样调查，实际投资超概算项目355个，超概算面94%；批复概算投资1087亿元，实际投资1752亿元，超概算61%。从宿迁市来看，超计划投资现象也较为普遍，最典型的是市文化艺术中心，计划投资7000万元，实际投资约1.2亿元，超计划71.4%。政府项目超计划投资严重，影响了政府形象和投资效益，已引起了各方的关注。
一、政府投资项目超计划的主要原因
政府投资超计划的原因，除少数属客观因素影响外，绝大多数是建设项目不具备建设条件、仓促上马、导致变更较大、投资失控和建设单位相关人员建设管理责任意识淡薄、不负责任或不懂基建管理知识造成的。
1、发展地方经济促使地方政府放宽投资管理。
我国现行的非完全竞争市场经济体制和分税制体制下的官员政绩制度，地方政府作为理性经济人，在政府间转移支付不能有效解决地方政府为本地居民提供与全国（或一定范围内）基本均等的公共产品和公共服务时，促使其把发展地方经济作为地方政府的重要任务。经济发展取决于投资、消费和进出口三大需求，其中投资拉动需求时间短、见效最快。这样，导致地方项目投资时，往往不顾地方财政能力，每年安排一大批重点建设项目，在资金没有到位、项目设计不成熟的情况下仓促上马，相关主管部门迫于各种压力，工程投资审批、项目和资金管理的力度越来越弱，建设单位不按建设程序办事越来越多，项目超计划投资形成可能。
2、项目管理模式落后，政府投资缺少监控手段。
我国建设项目管理体制经过二十多年的改革，先后在项目法人责任制、监理制、招投标制和合同制等方面进行了积极的探索和实践，但我国建设项目管理的专业化程度还相当低，尤其是政府投资项目，基本上是延续计划经济时期的建设单位“投资、建设、管理、使用”四位一体的高度集中的管理模式，建设单位在投资管理中有非常大的自主权。
同时，我国的政府投资接受发改、财政、审计、建设、监察、纪委、稽察特派员等多头监管，存在投资管理主体不清晰，权责划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位等现象，缺乏对项目全过程、全方位的监管，难以对投资实施有效的控制。
3、管理制度滞后，缺乏纠偏手段。
随着投资体制改革的进一步深入，建设资金来源逐步多样化，形成了国家财政、地方财政、建设单位自筹、银行贷款、利用外资、施工企业垫资等多种资金来源混合的不同组合投资模式，各主管部门对不同资金来源项目的管理没有统一的制度规定，难以实施有效的管理。同时，对建设领域中发生的违规现象，缺乏有效的纠偏手段，对超计划投资项目大多只是暂停缓建或者罚款，对相关责任人没有强制处理措施，导致建设单位对超计划投资只赚不赔。
4、财政财务管理主体地位不强。
一是长期以来，财政基本建设管理职能都由建设银行代管，人们已适应“计划管立项、建设管设计、建行管拨款、审计负责竣工决算”的思维模式。二是管理环节的局限性。没有参与基建计划管理，只有按基建计划被动拨付资金；没有抓住项目概预算前期管理控制，不能有效控制投资规模和结构，扩大财政部门的影响力。三是管理范围的局限性。主要限于预算内安排的建设项目，而对大量的预算外资金投资项目，农田水利、道路交通等建设项目监管缺乏力度。
二、控制工程超计划投资的对策
控制政府项目工程投资，必须树立科学的发展观，改革现行的项目管理和建设方式，减少行政干部，从项目前期管理、过程控制入手，加强全过程管理。
1、明确部门职责，加强部门配合。
一是实行项目问责制。现行建设项目实行的项目法人责任制，而没有实行主管部门问责制，一定程度上是将主管部门的责任强加于项目法人。事实上，建设项目超计划投资涉及到项目立项、评审、审批、施工、验收和审计等多个环节多个部门，项目法人责任制只是诸多责任制之一。因此，在加大项目法人责任制的同时，必须明确各主管部门及相关责任人的责任，实行问责制度，才能落实项目投资管理控制。
二是加强建设项目全过程跟踪管理力度，特别要加强对前期征地拆迁费用的审核力度，加强对变更审核力度、加强对招标暂定内容的管理力度，减少概预算中不确定因素对投资的影响。
2、加强设计管理，实行限额设计。合理项目设计既可以有效减少工程投资，又可以使管理部门掌握项目的投资情况，安排项目资金，控制项目支出，保证工程实施进度。据考察，法国、日本、意大利等国政府工程项目的管理，正是通过严格按照立项的工程造价估算来监督、审核设计方案、施工预算，从而实现投资控制。要把控制工程成本作为设计招投标的条件之一，实行限额设计，多方案技术经济比较，进行优化设计，从而能动地降低造价，避免工程超概算现象的发生。
3、强化财政部门的管理作用。政府投资项目过程管理关键是建设资金的管理，项目投资能否有效控制取决于财政部门参与项目过程管理作用的发挥。
一是建立政府投资项目财政集中支付制度。在项目建设过程中，由建设单位申请资金，财政根据项目合同、工程进度、资金到位情况和“三算”审查结果，将资金直接拨付施工企业等单位，构建“管事的不管钱，管钱的不管事”制度框架，促使建设项目按建设程序办理，减少建设过程中腐败行为。
二是实行重点项目财政委派财务总监制度。财务总监接受财政部门领导，重点参与项目资金计划安排，提出项目资金安排建议；参与工程招投标、变更设计等过程管理，减少建设单位违规操作行为；负责项目的建设过程合理性合规性审核，监督项目资金的使用等，使财政全过程管理得以落实。
三是建立政府投资项目绩效评价制度。建立科学的评价方法和指标体系，对因非不可预测因素导致项目功能和效益达不到设计要求的，要追究参与决策和论证的管理部门领导人、项目论证专家的责任，有效发挥政府投资效益。
4、逐步推行项目代建制。代建制是控制建设规模、建设工期和建设质量的行之有效管理方法，在广泛推行代建制的同时，必须完善代建制的相关配套制度建设，明确政府主管部门和代建单位在代建过程中的责任，减少行政干预，确保代建制的有效实施。
投资控制是一个系统工程，涉及到政治、经济、利益等层面的问题，只有树立科学的发展观，采取认真负责的态度，做好每一个环节论证，大力推进管理方式的改革和管理责任制落实，项目投资控制一定能取得显著成效。
作者：宿迁市财政局“政府项目超计划投资”调研组（组长：于登才）bbs.mypm.net www.mypm.net
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