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从20世纪90年代以来,联合国及英、美、加、澳等国开始探索在公共管理领域引入PPP(即公私合作的方式,其英文名称为Public Private Partnership)机制,以实现以公私合作的形式进行社会基础设施的建设和经营,并引入多元化投资主体,共同参与政府投资项目的投资及运作。通过引入PPP机制,不仅可以缓解政府的资金压力,而且还能够引入市场机制,提高政府投资工作的效率。在实践中,广义的PPP有许多的变化形式,常用的主要有如下模式:项目管理者联盟
今后,随着地方政府职能的转换及投资项目范围的不断明确,许多可由多元化主体共同参与完成的公共类投资项目,都可探索引入PPP机制来完成。但是在操作过程中要注意操作流程的规范性并防范风险;同时要不断提高政府相关管理人员的业务素质和业务水平,以满足项目管理的需要。项目管理者联盟
2、项目管理部分环节的外包。在地方政府项目投资过程中,整个流程环节较多、涉及的工作内容也各不相同,单靠政府相关主管部门的管理或者审批,可能缺乏一定的专业性和人力方面的保证。因此,根据各环节的工作内容可考虑适当引进市场化机制,将部分工作外包给那些符合资质条件、信誉较好的专业机构代为完成。 这种办法具有很大的优越性:一是提高项目管理的专业性和科学性。通过政府部门委托建设、监理、招、投标、评估、法律等专业化部门完成投资过程中相关环节的工作,可以提高投资管理工作的科学性和工作效率;二是将一些能够委托市场机构操作的微观性事务性工作外包,可以在很大程度上节约政府部门人力的投入,使政府部门摆脱“多而无序”的工作状态,从而关注并更好地履行宏观调控职能;三是通过将部分职能以合同化、规范化的形式委托给中介、咨询机构,能够促进责任机制的建立,有利于逐渐消除传统体制中对政府工作能效考核与监督机制相对弱化的缺陷。具体从各个工作环节的情况来看,可以重点从以下几个方面引入市场化的中介机构:项目管理者联盟
(1)项目招、投标:政府在投资项目确立后,需要选择实力强、信誉好的建设单位进行建设。这时,就要保证政府采购的公正、公平、公开性,实行竞争性招标制度。1999年以来,我国先后颁布了《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购办法》等,在一定程度上规范了政府投资项目的招、投标行为,也有利于节约政府采购的资金。WTO过渡期后,WTO 的《政府采购协议》(即 GPA),其中最重要的原则就是竞争性和无歧视性,这对我国政府开展项目招、投标工作提出了更高的要求。
(2)工程项目监理:是指监理单位受项目法人的委托,根据国家有关部门批准的工程建设文件、法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同,对工程建设实施的监理工作。为了保证政府投资项目工程质量、工期、规模,目前国家对政府项目均要求实施建设监理。但是在操作过程中由于缺少责任约束制度,使得该方式的效果大打折扣。今后应当进一步规范项目监理市场行为,加强约束与行业道德评估,促使其行为更加规范。项目管理者联盟
(3)项目评估:包括前评估、事中评估、后评估。通过聘任、委托等方式授权专业评估机构对政府投资项目的全过程实施评估,以提高决策的科学性,提高工程质量,确保建设目标的实现。同时,政府部门应当建立完善的量化评估与监管体系,以提高评估机构的工作质量并使其与政府部门目标相一致。量化评估体系主要体现在投资项目的概、预、决算的量化及财务报表审核制度,以及投资效益的量化分析报告制度,等等。项目管理者联盟
(4)法律中介:加强政府投资项目管理,保护政府投资项目工程合同各方的合法权益,应该引入专业的法律中介机构。重点是对工程合同实施管理,主要确保合同文本的规范性、合法性,依照工作流程对总承包合同、建设监理合同、材料及设备采购合同和施工合同等进行管理,但工程合同管理的核心是施工合同管理。如果遇到纠纷,法律机构凭借其专业凭证依法进行协调、参与诉讼。项目管理者联盟
(5)项目审计:为缓解项目投资、建设过程中的跟踪审计工作的任务繁重与国家审计力量相对不足的矛盾,进一步提升地方政府投资项目的审计质量,可探索委托专业审计机构代为审计。政府有关部门可依据年度跟踪审计的任务和需要,通过政府采购形式择优选择参审机构,审计经费由地方财政集中支付。同时,应当制订完善的制度,对受托机构的审计行为进行严格的规定,使其能够严格依据国家法律法规,按照委托和聘约要求,以及基本建设等程序开展审计工作。受聘机构出具的审计报告可作为项目竣工决算的依据,受聘机构必须对出具的审计报告承担法律责任。blog.mypm.net
具体操作过程中,以上各类中介机构都应当在政府投资项目的施工现场和建成后的建筑物的显著位置公示。同时,政府应加强对这些机构的管理,主要是建立对各类中介机构的责任约束机制,对不遵守法律法规及聘任合同给国家造成损失的,都要依法追究有关责任人的行政和法律责任。项目管理者联盟
3、理顺城投公司职能。近几年,各地政府为了更加有效开展城市基础设施建设,提高投资项目管理效率,加强基础设施建设的融资管理;纷纷设立了“城投公司”(即城市建设投资开发建设有限公司)以解决城市建设中的“政府失灵”难题。但是各地的城投公司在职能、定位上又不尽相同。从各地城投公司具体的运行过程来看,由于在定位上没有超越项目管理的传统模式、管理中又往往缺乏必要的约束制度,使城投公司没能达到预期效能。例如有的地方政府把“代建制”项目统一由城投公司承担,虽然管理水平有所提高,但是往往存在缺乏竞争,人员、水平跟不上政府对项目管理的要求;以及“质量、工期、投资规模”难以保证等新问题。项目管理者联盟
为了有效突破传统计划经济制度对城市基础设施建设领域的约束,就要充分利用城市资源和市场机制,形成良好的投入、产出机制。就近阶段现状来看,其重点就是理顺城投公司职能,彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者,又是城市建设的投资者;既是城市建设的经营者,也是城市建设的管理者的不合理格局(注:吴智锐:《股权多元化下城投企业有效运营的思考》,新浪财经2007年3月19日。)。将城市建设中的政府行为转变为企业行为,结束城建基础设施投资与经营中的权责不分、政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。具体来看,一是坚持推行城投公司的法人化探索,通过引入多元化投资主体(注:引入多元化主体的过程是决定未来城投公司能否顺利运行的非常重要的环节,因此在选择多元化投资主体的时候,应当充分考虑到城市基础设施建设的公益性、公共性特征。根据部分地区的经验,盲目引进多元化主体参与公共基础设施建设,并不能使城投公司真正发挥其职能,甚至出现城投公司不能有效解决市政建设的资金,以及自身经营决策、业务开展等方面的问题。今后还需要通过不断的探索,寻求最佳的投资主体组合与运行模式。),规范法人治理结构、改变其政府“附属”机构的特征,并不断完善激励和投资、经营管理约束机制,实施科学的经营管理。二是探索把开发功能从城投公司中剥离出来,使其成为基础设施建设项目的融资平台,并通过“代建制”等PPP模式,委托市场专业机构进行建设;三是项目论证职能由政府行使,要把可行性研究、审批、评估等环节的职能从城投公司剥离,并由政府主管部门履行。但是在具体履行过程中,可通过委托专业咨询机构来完成。项目管理者联盟 training.mypm.net
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