项目融资BOT与PFI模式的比较
1 BOT与PFI模式的缘起
基础设施的建设在国民经济中占有重要地位, 但由于
投资大而各国政府财政的限制, 各国政府纷纷探索新的投
融资模式。其中的一种模式就是邀请私人实体参与到基础
设施建设过程中来。最初的形式主要是采取建设- 运营- 移
交( B uild- O perate- Transfer, B O T) 的形式; 近几年来, 一
种新的融资模式Private Finance Initiative( PFl) 出现, 开始
在发达国家、尤其是英国广泛应用。这两种模式都属于
Public- Private- Partnerships( PPPs) , 即更广泛意义的公-
私合作关系。本文将从产生背景、概念界定、应用领域、运作
程序上对B O T和PFI两种模式进行分析比较, 并对PFI模式
中的一些特殊内容进行分析, 以期更好地认识和应用这两
种融资模式, 为我国的基础设施建设做出更大贡献。
2 BOT与PFI的概念界定
B O T即B uild- O perate- Transfer( 建造- 经营- 移交)
的英文缩写, 是指政府部门通过特许权协议, 授权项目发
起人/项目公司( 主要是私营机构)进行项目( 主要是基础
设施) 的融资、设计、建造、经营和维护, 在规定的特许期内
向该项目( 产品/服务) 的使用者收取适当的费用, 由此回
收项目的投资、经营、维护等成本, 并获得合理的回报。特
许期满后, 项目公司将项目免费移交给政府[1]。
PFI是一种私人融资活动, 被译为私人部门主导型融
资。它起源于英国, 是B O T之后又一优化和创新的公共项
目融资模式。采用这种模式时, 政府部门发起项目, 由财团
进行项目建设- 运营, 并按事先的规定提供所需的服务,
政府采用PFI目的在于获得有效的服务, 而并非旨在最终
的基础设施和公共服务设施的所有权。在PFI下, 公共部门
在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款, 在合
同结束时, 有关资产的所有权或留给私人部分承包商, 或
交回公共部门, 取决于原合同规定。因此可以看出, B O T和
PFI本质的不同在于政府着眼点的不同: B O T旨在公共设
施的最终拥有, 而PFI在于公共服务的私人提供。
3 BOT和PFl模式的分析比较
3.1 BOT和PFI模式产生的背景
B O T项目的历史背景: 20世纪70年代末到80年代初, 世界经济形势逐渐发生变化, 赤字和债务负担迫使一些国家开
始改变原有的基础设施供应模式, 进而寻求私营部门的投
资。各国逐渐重视挖掘私营部门的能力和创造性, 利用私营
部门的资金进行基础设施建设。在这种背景下, B O T方式开
始在一些国家得到应用和推广。B O T 的概念已有上百年的
历史, 主要起源于矿、石油、天然气等自然资源的开发项目。
自1984 年土耳其首相TurgutO zal ( 奥扎尔) 首次应用于土耳
其公共基础设施项目的私有化过程中后, 引起世界各国尤其
是发展中国家的关注和应用, 是为大型项目筹资而采取的一
种国际融资方式。目前, 发展中国家中共有200 多个B O T 项
目正在实施, 例如, 土耳其的火力发电厂( 现代世界第一个
B O T 项目) 、菲律宾的诺瓦斯塔电厂( 国际上公认的第一个
成功的B O T 项目) 、中国的沙角B 电厂( 现代世界第一个成
功移交的B O T 项目) 和来宾B 电厂( 中国第一个国家级批准
的B O T 项目) 、英法之间的欧洲隧道( 世界上最大的B O T 项
目) 、马来西亚的南北大道、泰国的曼谷公路和轻铁、香港的
多个隧道、澳洲的悉尼隧道和英国的曼彻斯特轻轨等等[1]。
PFI项目的历史背景: PFI产生于英国。1992年, 保守
党政府推出了PFI, 旨在在中央政府和地方当局方面都进
一步加强公共部分与私人部分的合作伙伴关系。1997年
工党上台, 政府引入了“公- 私合作关系”( PPP) 概念。截止
到2002年初, 大约500个PFI合同签署[2]。
从两种融资模式的历史背景可以看出, 前者是政府
为完成投资大、建设时间长而政府财政难以支撑的情况
下所做出的一种让步, 用以加快本国基础设施的建设和
促进经济发展、技术进步; 后者强调的重点是在社会福利
事业中, 采取私人投资可以走出政府预算的限制。
3.2 BOT和PFI的应用领域
根据王守清老师的研究, B O T模式主要用于基础设
施项目, 包括发电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供
水和污水处理设施等, 这些项目都是一些投资较大、建设
周期长和可以自己运营获利的项目。
PFI项目非常多样: 大的项目可能来自国家重点领域
如国防部, 例如空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机
场服务支持等; 小的如公共服务设施建设, 如教育或民用
建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明, 甚至包括公
路、监狱和医院用楼[3]。
3.3 BOT和PFI项目运作方式
B O T与PFI项目的参与各方中存在许多相同或相似
的地方, 例如在两个项目中都存在作为项目的采购者的公
共部门、项目公司、贷款人、投资人、承包商、运营公司、供
应商、保险公司等, 并且他们在两个项目模式中所扮演的
角色本质相同。
二者运作程序和方式的不同点有:( 1) 公共部门采购
者与项目公司之间的合同类型不同, B O T项目中是特许权
合同, PFI项目中是服务合同;( 2) PFI由于是服务合同, 因
此项目中一般会对设备管理和维护的供应商提出特别的
要求;( 3) PFI项目中, 一般会存在信用评级和增级公司对
项目公司发行的债券提供信用保证。
3.4 两种模式的相关争论
两种模式自引入我国以来, 相关的争论就一直没有断
过, 核心的问题是基础设施和公共服务设施最终所有权的
归属问题。因为我国是社会主义国家, 基础设施和公共设
施的所有权属国家即全民所有, 因此可以看出两种融资模
式似乎与我国的国情相悖。B O T模式引入的时间比较长,
另外因为B O T模式最终将基础设施的所有权移交给政府,
问题显得不那么敏感。然而PFI模式将面临这个问题, 因此
如何使PFI模式适应我国的国情将是研究和讨论的热点。
4 小结
通过以上的分析和比较可以看出: B O T和PFI两种项目
融资模式没有本质的区别, 多是属于更为广泛的PPP模式的
两种表现形式。B O T模式起源较早, 自上世纪引入我国以来,
对我国基础设施的建设、管理和技术的进步、经济的发展都
起到了重要的作用, 目前已经成为一种重要的融资模式。而
PFI开始时间较短, 引入我国也只不过是近几年的事情, 因此
从经验和应用范围上都不如B O T项目那么成熟。目前PFI的
一些热点问题主要有:( 1) PFI方式下的采购前期费用要远远
高于常规采购方式的花费, 因此如何将资金的时间价值合理
有效地考虑到采购成本中;( 2) PFI融资是否是最经济的融资
方式, 此问题与B O T方式产生的思考同样引起了广泛的关
注;( 3) PFI能否应用于国际范围, 而不限于一国领域之内。
PFI的根本在于政府从私人部门购买服务, 目前这种方式多
用于社会福利性质的建设项目中, 发展中国家由于经济发展
水平限制, 因此需要将更多的资源投入到能直接或间接产生
经济效益的地方, 而这些基础设施在国民经济活动中的地位
很难使政府放弃其最终所有权, 而我国由于社会主义性质,
则更不可能放弃对于重要基础设施的所有权。
尽管PFI项目的各方面还存在这样或那样的问题, 但
是这种利用私人资本投资公共事业的理念, 对于解决我国
财政不足和社会福利贫乏方面的问题, 给出了新的出路。
因此问题是探讨如何将这种理念与我国的国情相结合,
找出适合我国的PFI融资模式
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