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继代建制、PPP管理办法和政府投资项目全过程管理办法出台后，福田投融资体制改革再出重拳。今年以来，为深入推进“放管服”改革进程，充分利用市场化专业技术和管理力量，福田区引入工程总承包(EPC)办法，并结合实际对其“剖析”，于日前推出福田版EPC管理办法，为政府投资项目管理保驾护航，切实提高EPC项目的建设管理水平和投资效益。
问题
EPC实践中易出现监管不力等问题
据了解，我国早在2003年发布的相关文件中，就从市场培育的角度对推行工程总承包的重要性和必要性作出了说明，但工程总承包在我国政府投资项目中的应用仍未广泛开展。今年，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，明确提出加快推行工程总承包的要求，尤其是政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。
去年，深圳市住房和建设局就印发《EPC工程总承包招标工作指导规则(试行)》，对EPC总承包在政府投资项目中的应用进行了探索。
然而，由于我国尚未建立起符合工程总承包发展要求的组织结构和项目管理体系，EPC模式在实践中出现监管不力等诸多问题，特别是在前期需求尚不明确、投资估算不准确、建设标准不清晰的情况下即组织项目发包，导致设计失去控制，出现概算超匡算、预算超概算、结算超预算现象，最终难以有效把控投资。
从福田实践来说，除了设计失控导致政府投资项目“三超”问题严重外，由于设计对釆购缺乏引导和管理，设计标准不清导致采购随意性强，承包商在采购过程出现以次充好现象，转换品牌和规格以达到节约成本实现利润最大化的目的。
同时，由于缺乏合理的合同机制，导致权责不清、激励约束失衡。“项目的发包单位和总承包单位之间的权责关系不清，发包单位仍采取传统DBB模式下的业主管理观念因而处处介入管理，导致项目纠纷多，项目周期不可控的延长。”福田发改局负责人说。
此外，工程总承包市场发展尚不成熟，呈现“两张皮现象”，表面以工程总承包承揽工程业务，实质上仍采取设计施工相分离的组织结构和管理体系;总承包单位有的另聘设计单位进行设计，有的先自行设计再花钱盖章，有的边设计边施工边修改，导致设计质量无从保证。
探索
规范发包控制风险明确责任
针对实践中出现的问题，福田区日前出台《福田区政府投资项目设计-采购-施工(EPC)工程总承包管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，明确提出加快推行工程总承包的要求，尤其是政府投资工程应带头推行工程总承包，同时优化福田区政府投资项目EPC工程总承包管理体制机制，提升政府投资项目的建设管理水平和投资效益的双提升。
据介绍，《办法》一方面对EPC总承包制度做出规范化、体系化的制度设计，规范总承包项目的实施流程，提高项目发包和建设管理水平;另一方面引导EPC总承包的市场发展方向，培育相关市场主体，发展以设计采购施工一体化的组织结构，以充分发挥EPC总承包制度效能。
在之前的实践中，EPC总承包对于其适用范围模糊不清，发包随意性较大。福田版的EPC管理办法，则从项目特点、招标需求明确等方面做出了规范，以提高总承包项目的发包水平，规范发包单位的发包行为。总承包原则上适用于建设标准和项目需求较明确的总投资额3000万元以上的政府投资项目;对个性化要求较高、情况较复杂以致建设需求和标准存在较多变数的项目不宜采用总承包。
《办法》引入潜在缺陷质量责任保险。建立“保险单位+工程质量安全风险管理机构”的双控制度，管控工程质量，保障维修责任履行，规范了保险单位的主要职责。保险单位由发包单位从保险单位预选库中抽签选取并签订合同，工程质量安全风险管理机构由保险单位采购并签订合同。工程质量安全风险管理机构从总承包正式实施之日起开始参与，对总承包项目全过程进行监督检查和风险管理，并形成检查报告。竣工验收完成后，保险期内发生保险责任范围内的质量问题时，委托单位直接向保险单位报案，保险单位按照合同约定理赔。
《办法》梳理实施流程及合同计价模式。总承包项目的介入时点分为三种情况，一是设计方案达到初步设计深度，二是设计方案达到方案设计深度，三是对建设周期有紧急要求但尚未达到方案设计深度就要发包的情况，原则上推荐使用第一种。《办法》明确了不同情况下的合同计价模式，包括固定总价合同、固定单价合同和采用下浮率报价和总概算作为上限价的结算方式。同时也明确了不同计价模式下总承包费用的支付和计量规则。
《办法》提出支持勘察、设计、施工、房地产开发等企业通过联合经营、并购重组等方式开展总承包业务，培育壮大总承包单位综合实力，有利于推进我国工程总承包市场的快速发展，通过提高准入门槛引导市场的发展方向。总承包项目的首席责任人要求具有同类项目丰富经验的专业工程师，进一步明确以设计采购施工一体化的市场导向。
《办法》还规范合同内容，明确各方职责，明确了EPC总承包中相关主体的权责划分，同时对总承包项目中涉及的分包转包、风险分担、工程变更等重要环节作出了明确规定，有利于总承包合同各方厘清权责，减少项目纠纷。
此外，《办法》明确相关单位法律责任。政府投资项目涉及到民事责任、行政责任、刑事责任等多种法律责任，责任落实存在不到位的问题。故结合相关法律法规，进一步明确各方法律责任，落实各方主体责任。
创新
吸收国内外理论实践具福田特色
在之前，福田区实施政府投资项目代建制改革，推行全新的代建模式，委托方只要和代建单位签订合同，由代建单位负责建议书、可研、勘察、设计、施工、竣工验收、结决算审计等工作，对项目进行全过程的管理。这一模式也被视作真正的交钥匙模式，是通过社会专业水平来管控政府投资项目的一种模式，非常适用于项目复杂、工期长、涉及报批手续繁琐等项目。
福田区发改局负责人表示，EPC办法区别于代建制，其对设计标准很明确，建设规模很清楚，造价很清晰项目适应性更强，但同时存在设计失控、投资失控、质量失控、进度失控等问题，福田区通过明确项目适用范围和介入节点、完善总承包合同治理体系等措施，厘清各方权责，用合同的手段进行约束，通过社会治理模式来管控政府投资项目，有效解决其问题短板。
从目前来看，福田版EPC管理办法具有五大创新亮点：一是明确适用范围和介入节点，对适用EPC总承包的项目特点和慎用EPC总承包的项目特点做出了明确规定，严格把控项目准入和实施流程，规范发包单位的组织实施行为，提高总承包项目的发包水平和建设管理水平。
二是引入责任期的担保机制，总承包项目的实施周期长、风险大，因此将履约担保延长至缺陷责任期一方面有利于筛选优质总承包单位，为全过程履约风险提供有力保障;另一方面取消建设工程质量保证金，进一步释放总承包商的资金压力，提高项目履约水平。
三是引入保险制度和创新监督机制。建立保险单位预选库，工程质量安全风险管理机构受保险公司委托，确立了其独立第三方地位，行使全过程质量风险审查监督职责。
四是完善总承包合同治理体系。根据总承包项目特点和EPC总承包的不同介入节点，规定不同的计价模式，厘清各方权责，实现投资管控和质量效率的多重保障。
五是推行首席责任制。总承包项目的首席责任人推荐具有同类项目丰富经验的专业工程师，明确EPC总承包与施工总承包在统筹人员要求上的不同，强调专业工程师为核心的管理组织模式。
“总的来说，
福田的EPC管理办法是在总结和吸收国内外理论和实践经验的基础上，形成的具有福田特色的EPC总承包制度。”福田区发改局负责人表示，该办法在国内是一套比较系统的、完整的规范体系，而且具有非常强的实操性。(笑言/文)
什么是EPC
所谓EPC，就是一种政府投资项目发包模式，即是指受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程总承包。相比传统模式，EPC具有集中招标降低成本、责任明确、多方面工期保证、有利于转移业主风险等优点。
新闻来源:新闻-媒体
发布时间:2017/11/7
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