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作者：杨飞雪 随着经济全球化进程的加快,无论是在公共管理领域还是在企业管理领域,传统的管理模式正在受到越来越严峻的挑战。随着对现代管理研究的深入, “治理”逐渐成为新的研究热点,治理问题研究的深度不断加强,研究的广度不断拓展。作为现代管理分支之一的项目管理是否有必要引入治理呢? 又如何引入呢? 项目治理又是怎样展开的呢? 为了对这些问题有个清晰认识,我们有必要作一番深入的研究。 一、为什么要引入项目治理( project governance) ?
当前,经济环境变的越来越复杂,技术更新速度加快,市场竞争空前激烈。知识经济的兴起要求企业能对环境做出快速反应,而快速创新是提高竞争力的主要方式,项目管理又是管理创新的最佳方式。所以伴随着项目管理影响力的不断增强,项目管理应用领域的不断扩大,项目管理的发展明显表现出了向一般管理领域渗透的趋势。然而项目涉及的领域十分广泛,不同的项目又有各自的特点。现在的项目管理研究大都局限在工程、IT 行业、制造业,如何使现有的研究成果迅速适应新的领域,这就要求我们把项目管理提到治理的高度来看,建立一个项目治理的范式,为项目管理更为广泛的应用提供指导。同时,项目管理研究和应用相对成熟的工程、IT 行业、制造业在经济全球化和知识经济的浪潮中必将面临新的挑战,如何在新的环境下进行创新,也需要我们把项目管理提到治理的高度。所以项目治理的提出是十分必要的。 二、项目治理与政府公共治理和公司治理的比较与项目治理的引入
(一) 政府公共治理结构
英语中的治理(governance) 源于拉丁文和古希腊语,原意为操纵、引导和控制。长期以来,它与统治、管理和政府活动联系在一起,主要用于与国家的公共事务相关的政治和管理活动。而统治、管理和公共事务都与公共权力密切相关。它是通过对公共权力的配置和运用,对社会的统治、领导、协调和控制,以达到一定目标。 传统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。统治者依靠公共权力对被统治者施加影响,而被统治者只有被动地接受,由此会产生以下后果: 其一,单极权力造成经济和社会资源配置的非均衡性,统治者可利用公共权力获取更多的财富,由此造成社会差别和社会矛盾;其二,单向性权力运用的随意性会引起差别的进一步扩大,使社会矛盾激化为社会冲突。 只是到20 世纪以后,西方国家的传统治理模式才得以真正开始转型。其原因主要是权力来源的多样性和公民社会日益发育成熟。 首先是普选制的出现,使政府权力的产生至少在形式上不再只受资本力量的支配。
其次是由于过度竞争造成经济大危机和社会严重不均衡造成的社会冲突,使西方国家采取改良措施,限制垄断,强调均衡,支持参与,有着不同利益、具有自治性和自主性的利益团体在社会生活中的地位愈益重要。 再次是为了充分反映民意,独立的大众传媒日益发达,成为社会参与国家、社会制约国家的重要渠道,进一步强化公民社会的力量。 现代治理模式强调权力的分化和双向运行。首先是将公共事务的管理主体由政府扩展到社会。治理是指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。其次,与传统自上而下单向权力运行的统治不同,现代治理则是一个上下互动,权力双向运行的过程。公共事务管理的成效愈来愈依靠政府与公民团体之间相互影响和良性互动。治理的理想状态是善治,即包括法治、有效的国家机构、公共事务管理的透明性和负责制、尊重人权,以及全体公民切实参与本国政治过程和参与做出影响他们生活的决定。 (二) 公司治理结构
学者们对公司治理概念的理解至少包含以下两层含义。
(1) 公司治理是一种合同关系。公司被看作是一组合同的联合体,这些合同治理着公司发生的交易,使得交易成本低于由市场组织这些交易时发生的交易成本。
(2) 公司治理的功能是配置权、责、利。关系合同要能有效,关键是要对在出现合同未预期的情况时谁有权决策做出安排。一般来说,谁拥有资产,或者说,谁有资产所有权,谁就有剩余控制权,即对法律或合同未作规定的资产使用方式做出决策的权利。公司治理的首要功能,就是配置这种控制权。 公司治理是一个多角度多层次的概念,很难用简单的术语来表达。但从公司治理这一问题的产生与发展来看,可以从狭义和广义两方面去理解。狭义的公司治理,是指所有者,主要是股东对经营者的一种监督与制衡机制。即通过一种制度安排,来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。广义的公司治理则不局限于股东对经营者的制衡,而是涉及到广泛的利害相关者,包括股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等与公司有利害关系的集团。公司治理是通过一套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调公司与所有利害相关者之间的利益关系,以保证公司决策的科学化,从而最终维护公司各方面的利益。 (三) 项目治理结构
通过以上对政府公共治理和公司治理结构的分析,我们再来分析一下项目治理结构。在以上两种治理结构中,都有一个治理核心。政府公共治理结构中的治理核心是公共权力,公司治理结构中的治理核心是董事会。项目治理的结构应该是什么样的呢? 我们先来分析一下项目组织结构,项目经理层处于一个十分突出的位置,可以说是项目治理的核心。项目经理层首先要对内部组织进行有效的控制和沟通,从而达到项目目标。其次要与业主、供应商、咨询单位、债权人等发生合同关系,同时在这种合同关系的约束下,协调各方面的利益相关者,达到各方利益均衡。项目同时还担负着社会责任,特别是与国计民生有关的重大项目,有着更为广泛的利益关系,受到各方的关注也是理所当然。 在现代政府公共治理中,公共权力处于政府和社会之间,由于社会参与治理,公共权力出现了分化,但这种分化是以共同目标为基础的,因而这种分化也可以理解为柔化。正是由于治理核心的弹性化,才使得政府与社会的交流充分而不混乱,透明而不强硬。在这种治理结构下,很容易使双方的权利和责任相匹配,以致达到双方利益均衡。而项目治理结构中,治理的核心项目经理层面向的是更为细化的对象,他们分别是较为刚性的内部组织结构,较为柔性的合同共同体,以及更为松散的外部利益相关者。 在公司治理结构中,我们提到公司治理是一种合同关系。再看看项目治理中,其合同关系就更为明显。首先,由于企业本身就是一组合同的联合体,而内部组织是从企业中分化出来的一部分,所以它也是一组合同的联合体。外部的业主、供应商、咨询单位、债权人是市场行为下的合同关系。更为外部的社区、政府、媒体、虽然不是合同关系,但是却能对项目目标施加影响。依据以上这一系列的合同关系紧密程度,我们把项目治理分为内部治理、外部治理和环境治理。内部治理以项目内部组织为内容,强调内部组织的控制力。 这种控制力不是外部施加的,而是依靠自身制度安排的一种自控力。外部治理以外部合同共同体为内容,强调它们之间的协调力。环境治理,这里之所以提出环境治理,是由利益相关者理论提出来的。弗里曼(Freeman) 对利益相关者做出的论断是“利益相关者是能够影响一个组织目标实现或者能够被组织实现目标过程影响的人”( Freeman ,1983) 这和项目外部利益相关者是吻合的。但由于这种理论的实证研究和应用推广十分困难,现代公司外部治理结构中的利益相关者定义为“所有那些向企业贡献了专用性资产,以及作为既成结果已经处于风险投资状况的人或集团。”(Blair ,1995) 为了与这种利益相关者相区别,我们称之为环境治理,环境治理强调对外部环境的适应力和反应力。 项目的内部治理、外部治理、环境治理是一个有机的整体,它们是相互影响,相互制约的,我们不能只强调某一项而忽略其他。但在不同的项目中应根据项目自身的特点,各有侧重。例如在IT项目中,掌握着知识资本的IT 人才在项目中发挥着主要作用,所以加强项目内部治理,提升人力资本的作用,是IT 项目治理的重点。再看看建筑工程项目的CM(construction management) 模式,尤其是CMPNon - Agency 模式,CM 单位与业主、分包商、供货商之间协调就显得至关重要,因此外部治理在这类项目就相当重要了。 三、项目治理的展开
(一) 内部治理
项目内部组织是由若干个子系统组成的系统,每个子系统都有自己的目标和任务,并按规定的和自定的方式运行。项目内部治理是使各个子系统都能从项目组织整体目标出发,理解和履行自己的职责,相互协作和支持,使整个组织系统处于协调有序的状态,以保证组织的运行效率。因此,项目内部治理要求充分发挥项目经理层的治理核心作用,从以下几个方面入手: (1) 合理设置组织机构和岗位。
(2) 明确每个机构和岗位的目标职责和合理的授权,建立合理的责权利系统。(3) 建立规章制度,明确各机构在工作中的相互关系。(4) 建立信息沟通制度。(5) 建立良好的组织文化。(6) 及时消除工作中的不协调现象。 下面以项目型组织结构为例分析内部治理结构。
在项目型组织结构中,首先由公司任命项目经理,再由项目经理负责从企业内部招聘或抽调人员组成项目管理班子。所有项目组织成员在项目建设期间,中断与原部门组织的领导和被领导关系,原单位负责人只负责业务指导及考察,不得随意干预其工作或调回人员。项目结束后项目组织撤销,所有人员仍回原部门和岗位。 项目组织是项目经理受公司的委派,为了完成项目的目标而建立的工作体系。从管理的角度看,项目组织是公司内部的一个管理层次,要接受公司的检查、指导、监督和控制。 在这种组织结构下,项目目标单一,项目经理可以充分利用这一优势,使项目组成员的团队精神充分发挥。
各作业层的经理向项目经理汇报工作,项目经理权力集中,可以及时决策,指挥方便,有利于提高工作效率。
项目经理从各个部门抽调或招聘的是项目所需要的各类专家,他们在项目管理中可以相互配合、相互学习、取长补短,有利于培养一专多能的人才,并发挥其作用。 由于各作业层经理目标单一,各负其责,所以项目组织内部之间的横向沟通显得尤其重要,这就要求以项目经理为纽带建立横向协调机制。对项目组成员来说,由于缺乏一种事业上的连续性和保障,项目一旦结束,项目组成员就会失去归属感,为了更好地提升人力资本的作用,项目经理应注意以下工作: (1) 正确对待员工,重视人的能力建设。(2) 重视沟通工作。(3) 做好激励工作。(4) 及时处理各种冲突。 总之,任何一种项目组织都不是万能的,都有自己的优点和缺点。项目经理要本着治理的理念,因势利导,优化创新,最大限度发挥内部组织的能量。 (二) 外部治理
项目的外部治理结构比起公司内部治理结构来有相当的不同。项目的一次性属性决定了这种结构更为松散,其中发生投机行为的可能更大,因此它们之间的合同关系更为明显。所以,如何利用合同加强项目外部治理是很关键的。 下面以CM ( construction management )PNon -Agency 的模式分析外部治理
在CMPNon - Agency 模式下,CM 单位与业主、设计单位、分包商及供货商之间的合同关系可以分解为指令关系和协调关系。 CMPNon - Agency 的模式有以下六个特点:
(1) 一般情况下,业主只向CM 经理发指令,不越级直接指挥分包商、供货商,而由CM 经理直接向分包商、供货商发指令,以保持命令源的唯一性。如果业主对分包商、供货商有指示或要求,应通过CM经理传达。
(2) CM 经理向业主负责,分包商、供货商向CM经理负责。CM经理有向业主汇报工程进展情况、反映施工中出现的问题的责任;分包商、供货商有向CM经理反映和回报工程情况的责任。一般情况下,分包商、供货商不应越级直接把矛盾上交业主。
(3) 在选择和确定分包商、供货商时,CM经理要和业主共同研究;但在施工过程中,由CM 单位负责直接管理和指挥分包商和供货商,并负责协调各分包商和供货商之间的关系。CM 经理是施工现场的总指挥和总负责人。
(4) 由业主自行签约的分包商和供货商,根据业主和CM经理双方的商定,可由业主直接管理,也可委托CM单位进行管理。对后一种情况,业主应在与分包商或供货商的合同中加入有关条款,要求其接受CM经理的指挥。
(5) “业主指定的分包商”与CM单位签约,因此它由CM经理负责管理,在组织关系上与一般分包商处于同等地位。
(6) 业主可以直接向设计单位发指令,CM 经理不能直接向设计单位发指令,但它可以直接向设计单位提合理化建议。CM 经理与设计单位在工作上是合作关系,在组织上是协调关系。 从以上分析可以看出CM 单位实际上就是CMPNon - Agency 的模式的治理核心,在这种模式下外部治理居于主要地位。 (三) 项目环境治理
(1) 社区居民
项目的经营不仅直接影响到所有者、交易者的利益,而且对项目所在社区的居民亦有重大影响:
第一,项目的建设运营直接影响当地的环境,对居民的身心健康产生影响。如有的企业单纯追求盈利,忽视环境保护,大量排放废水、废气、废物,产生各种噪音;有的项目管理不严,跑、冒、滴、漏各种有害物质,对当地居民构成威胁。
第二,项目的建设运营亦会对社区居民带来影响。譬如项目的扩建可能要动迁居民,上新项目或许会带来污染,大量招雇外地工人会加剧当地公共交通、教育、住房、用水、用电、饮食等方面的矛盾,给居民生活带来不便;诸如此类。所以,社区居民为维护自身利益,应享有监督项目组织活动的权利。 (2) 政府的权力
严格说来,政府与其他利益相关者的地位不可同日而语。从经济方面看,政府的主要职能是:运用经济、法律等政策和手段调控国民经济运行,维护正常的交易秩序,并站在公正的立场上,调解不同所有者、经营者、管理者、劳动者之间以及相互之间的矛盾和冲突。之所以把政府看作项目的利益相关者,除了上述原因之外,还因为:
第一,政府的目标之一是促进就业,而项目特别是大型项目的建设与运营,提供了众多就业岗位,吸纳了社会人员就业。
第二,政府也常常制定出公共建设项目,如何保证质量并按期交货是政府所关心的。如果项目出了“大麻烦”,势必影响政府的“政绩”。
基于以上考虑,政府应有权对项目组织实施监督。 (3) 媒体
虽然媒体不是项目的利益相关者,但是媒体的存在对项目的影响是不容忽视的。归纳起来媒体对项目主要有以下两个作用。第一,宣传作用,随着我国市场经济体制的不断健全,项目实施过程的透明度越来越高,尤其是招投标制度的公开化,项目发起者更多地采用媒体进行公开的招标、定标,媒体的宣传作用日益显现。第二,监督作用,一些重大的关系国计民生的项目在规划、实施时都会引起社会的广泛关注,媒体更有向社会传达正式消息的责任,所以媒体的这种关注实际就是一种舆论监督。 总之,项目结构治理是一个包含了项目的内部治理、外部治理和环境治理的系统性的问题,在该系统的不同层次,其治理的方法、治理的重点也不尽相同,如何进一步借鉴公共治理与公司治理的有关理论,根据项目的特点进行项目结构治理,是项目管理的一个比较新的研究领域。
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