为切实贯彻落实国务院、国土资源部关于经营性土地使用权必须实行公开招标的有关精神，上海市人民政府于2001年5月21日作出了关于修改原先的《上海市土地使用权出让办法》的决定。按照市政府部署，从2001年7月1日起，上海开始对商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性项目用地实行土地使用权招标出让，至2004年3月，共推出公开招标地块278幅，面积2081.03公顷。

招投标制度的推行，进一步深化了土地市场的机制建设，加快了土地资源市场配置，规范了土地市场秩序，加强了政府宏观调控土地市场的能力，对有效调控土地总量供应，促进房地产市场的健康可持续发展，确保土地资产的保值、增值，提高政府的办事效率，起到了积极的推动作用。为使土地使用权招标工作的过程更为公开、公平、公正和透明，上海市已全面启动“上海市土地交易系统”，进一步完善和优化土地招投标流程，制定严格的评标程序和标准，通过立章建制，坚决杜绝人为因素的干扰，并在工作实践中，规范操作，使土地招投标工作有序发展。

土地招标与协议出让方式的重要区别之一，体现在土地供应的程序和方式发生了变化。原先的协议，往往是开发商先选定地块，再向有关主管部门申请确定规划参数等建设条件。实行土地招投标后，政府对土地宏观调控的力度大大加强。如在招标之前，地块的各项建设条件、规划的技术参数必须明确，并在招标文件中反映。因此按照操作程序，在确定招标地块后，区、县招标办牵头，向具有审批权限的计划、规划、建设、住宅、绿化等部门发出书面征询意见，各部门经严格审查，在规定的时限内分别提出该建设中的主要技术参数或要求，这些技术参数或要求都要体现在招标通知文件中，作为投标人投标的因素。

土地使用权招标前，各区、县招标办按照市房地局统一印发的格式，制作出让地块的招标文件，并由市招标办公室审核通过后编制招标公告。内容包括地块坐落、土地面积、规划用地性质、土地使用年限、规划容积率等基本参数，并告知索取招标文件和正式投标、开标的时间、地点等。招标公告编制后，在本市《解放日报》或《人民日报》海外版，香港《文汇报》等具有影响的宣传媒体进行刊登播报。对涉及到招标地块的区、县，应当将市统一发布的公告及地块的简况，张贴在所在区、县交易中心的醒目位置上。招标公告和所涉及地块所有的招标文件也可在上海房地资源网上下载。

按照上海市委、市政府的要求，上海市房屋土地资源管理局一般每月集中推出一批地块，面向社会公开招标出让。特别是从2003下半年起，市房地资源局连续5次在上海贵都大饭店举行土地使用权出让地块招标推介会。例如7月份推出的38幅地块分布在9个区，总面积370.86公顷；8月推出的21幅地块分布在10个区，总面积216公顷，地块中大的有32万平方米，小的有3000平方米；9月推出35幅地块，总面积216公顷；10月推出50幅地块，总面积411.9公顷；12月推出20幅地块，分布在5个区，总面积216.82公顷，包括住宅、商业、办公、综合楼等用地，具有土地种类多、区县覆盖面广、透明度高、规划参数要求

各异等特点，给投标者提供了更多的参与和选择机会。

开标后，把全部登记的投标书移交评委会进行评标，评标工作是整个土地使用权招标的核心环节，评标委员会的每位委员须对所有投标文件进行审查，并提出评审意见。全体委员汇总的最终评标报告，将作为确定最终中标人的主要依据。

评标的全过程基本上可分为以下几步：对无效标书的认定，评标委员会会首先按照招标通知书中已经确定的无效标书的评判原则，对所有投标文件进行初步审查，属于无效标书的，先予剔除；对剩余的有效标书按照招标文件实现确定的 评标规范和标准由评标委员会根据投标价格、投标方案，投标人资质等进行综合评审选优表决，并签发最终的评标报告，推荐中标人。

中标人确定后，向其发出中标通知书，中标人在接到中标通知后，应按中标通知中规定的时间于出让人签订《上海市土地使用权出让合同》，按中标价的30％的预付土地出让金，并办理有关用地手续。

签订土地出让合同后，标志着土地招标工作的结束。由于土地使用权出让的地籍资料具有长期保存的价值，因此，为了对中标人的履约行为实行有效的监督，招标人在招标结束后，应对形成合同关系过程中的一系列资料整理归档，妥善保存，以便查考。

土地价格以及房价的逐步攀升，导致商务成本太高，将不利于提高城市的综合竞争力。上海非常注意这一点，因此采用公开招标、综合评分为主的方式确定土地价格。也就是说比规划，比企业信誉，比出价更加合理，并非价高者得。为了进一步加强招标活动的公开、公平和公正性，提高公开招标的透明度，克服评标标准上的人为因素，条件成熟的地块便可以采取土地招标竞价制的形式，一次投标，出价最合理者中标。这样，在原推行统一公告信息发布，统一领取标书的时间，统一组织组织地块踏勘，统一中标结果公示的基础上，进一步加快市场化进程，加大招标的工作力度，创造条件，营造环境，整体推进，促进招标工作规范化，程序化，标准化和有序发展，使上海的国有土地使用权招标工作再上台阶，上水平。

2．招投标制度的特点及作用
2．1 招投标制度的特点
2．1．1优化市场配置
土地招标是法定的公开市场供地方式，不易受非理性（如冲动应价）或非市场（如特殊经营策略）极端报价的影响，除获取较高土地出让金以外，更能体现出让人的其他综合目标。根据目前上海经营性土地供应以住宅用地，特别是普通商品住宅为主的市场实际，上海很适合采取招标方式出让土地。
招标分公开和邀请招标两种。2001年下半年全面推行土地招标之初，为保证原供地政策的延续性和与新政策的平稳过渡，规定2001年6月30日前已批准项目建议书和规划选址意见书，但尚未取得经营性项目建设用地计划的项目，经市计委、市房地资源局批准后，可以采取邀请招标的方式出让。
两年半来，随着历史遗留问题的逐渐消化以及公开招标范围的进一步明确和规范，土地公开招标比例不断提高，从2001年的17％、2002年的37％上升到2003年的76％，成为经营性土地出让的主要方式。

推出公开招标地块 中标公开地块 中标邀请招标地块
幅数（幅） 面积（公顷） 幅数（幅） 面积（公顷） 幅数（幅） 面积（公顷）
2001下半年 18 73．87 16 64．16 94 301．36
2002年 37 178．7 34 154．16 249 1998．97
2003年 184 1633．46 169 1484．56 60 463．21
合计 239 1886．03 219 1702．88 403 2300．33

2．1．2推进规范运作

2．1．2．1流程规范化
上海市土地招投标全过程由八个环节组成：确定招标地块、编制审核招标文件、招标公告、发放招标文件现场踏答疑、申报、核准评标委员会和出让底价、开标、评标、中标通知。整个过程力求以严格的标准、程序化的要求来杜绝各种人为因素的干扰，重点加强了评委会和底价的管理。
2．1．2．1．1优化评委会组建
土地招标评委专家库按市政府（01）26号文件规定由计划、、土地、财政等方面专家组成，相关部门每年推荐调整一次，调整比例不低于总人数的20％，目前土地招标专家库中共有339名专家。具体招标地块评委会由7人组成，除了出让人委派的2名评委外，其他5名评委有“土地交易系统”在开标前48小时里按结构从专家库中中随机抽取，并专人负责通知和密封名单。同时还建立了评委的自查回避制和相关当事人提请回避制。
2．1．2．1．2严格底价管理
底价由区县招标办委托专业评估机构评估后确定上报，市招标办5人底价审核小组在开标前48小时里审定，并密封送达开标现场在开标时予以拆封工作。
2．1．2．2数据标准化
通过“四个统一”，基本杜绝了各区县在土地招标操作、口径、标准中的不一致，更体现公平和公正。
2．1．2．2．1 统一招标公告
拟公开招标出让的地块，区县招标办必须按格式样本编报招标文件，经市招标办审核同意后，由上海市房屋土地管理资源局集中发布招标公告。
2．1．2．2．2统一地价内涵
进一步明确了竞投价格的构成，严禁各区县以带拆、带征、基础设施建设费等名目在中标价以外另行收取费用。
2．1．2．2．3统一评标标准
进一步明确了综合评标指标和量化标准，规定评标活动必须按照事先确定的规范和标准，根据开发商的报价、资质资信、业绩素质三项硬标和项目的规划方案、可行研究两项软指标综合评选。
2．1．2．2．4统一中标原则
进一步规定由评标委员会按评标评分综合值由高至低推荐1－3名中标候选人顺位确定中标人。
2．1．2．3信息公开化
2．1．2．3．1定期公布地块供应计划和公开招标地块公告。通过透明土地招标信息进一步服务社会，防止夸大土地紧缺的市场恐慌，减少开发商投资盲目。
2．1．2．3．2透明土地招标运作程序、评标标准和中标结果。在房地资源网上，专设了土地招标链接，方便公众网查询招标信息，下载招标文件，查询招标进展，了解中标结果。
2．1．2．3．3实行开标现场实时评标。
通过计算机评分系统，在开标现场实行透明公开中标或落标的所有过程和评分，避免人为因素干预和人为评判错误，也便于监督，较大程度上防止了评委评分的主观随意性。

2．1．3加强政府调控
2．1．3．1调控土地供应总量和结构，缓解供需矛盾
土地招标的实施，增强了政府配置土地资源的宏观调控能力。
在土地供应总量安排上，土地的供应服务于政府调控房地产市场的政策导向。除了保持年经营性项目2000公顷以上的新增土地供应量，还通过核减寸量囤积较多的区的经营性用地计划，压后土地招标，严格执行闲置土地收回等办法，促其开发。
在招标土地的供应计划安排中，适度控制了高档商品房的开发建设，重点增加了一批城郊周边交通比较便利的普通商品住宅的土地供应量，提高了其在土地供应总量的比例。
2003年169幅中标公开招标地块中，商业、办公及综合类项目供地31幅，土地面积174.61公顷，占11.76％，其余138幅为住宅用地，供地面积1309.95，占88.24％。
中标地块的区域分布以外环线周边及以外为主，近80％，市中心不到5％，内外环线之间约15％。其中，松江共出让421.89公顷位列面积之首，宝山、金山、青浦、南汇、浦东位列其后，6个区总出让面积近全市80％。
中标地块中，开发普通商品房（楼面地价小于1500元/平方米，对应房价小于5000元/平方米）的供应地块约64％，开发一般商品房（楼面地价在1500－2500元/平方米，对应房价小于7000元/平方米）的供地占90％以上，开发中高档商品房（楼面地价大于2500元/平方米，对应房价高于7000元/平方米）的仅占6％。
2．1．3．2强化政府导向，平抑地价水平
针对2003年年中两批公告招标中一度出现的开发商报价偏高，地价涨幅过快的倾向，政府及时调整了评标的价格取向，变“价高优先”为“价中优先”，取得了较好的平抑地价的效果。
2．1．3．2．1 开发商报价更趋合理
采取“价中优先”评标原则后，接近合理地价的报价更具竞争力。而有效报价平均值的合理地价又是在充分的市场竞价条件下反映的市场平均地价预期，以此引导开发商的科学测算的理性决策。事实上，后三批公开招标报价离散度（最高报价于最低报价之比）从“价高优先”时的2.67分别下降到1.7、1.5、1.3，呈明显下降趋势，开发商报价集中度高了，虚高价少了。
2．1．3．2．2地价止涨趋缓
同一地区普通住宅先后中标地价的比较显示，采取“价中优先”评标原则后，地价涨势得到明显控制。
2．1．3．2． 3中标地价更接近真实市场地价水平
2003年公开招标中标地块平均楼面地价为1408元/平方米，是2003年本市商品房均价5118元/平方米的27.5％，中标土地价格水平与房地产价格水平相符，开发利润仍有上涨空间。平均中标楼面地价和地价比上年分别增长＋10.3％和－9.2％。

“价高优先”
平均中标楼面地价
（元/平方米） “价中优先”
平均中标楼面地价（元/平方米） 幅度
%
宝山庙行 2571 2346 -9%
宝山顾村 2307 2133 +4.7%
嘉定安亭 1648 1625 -3%
闵行莘庄 3235 2442 -25%

2．2招投标制度的作用
2．2．1实施土地招投标制度，有利于土地市场公平竞争
土地使用权出让招投标制度的推行，使土地供应的信息公开化。政府通过招标推出地块同时在网上发布公告和详细信息，包括规划要求、地块示意图及招标办法等，使开发商在同一时间获得信息，并可在规定时间内购买标书、现场踏勘、集中答疑，避免了由于信息不对称而造成的不公平竞争
2．2．2实施土地招投标制度，有利于政府管理科学化
首先，政府要运用宏观调控手段，提供与社会经济协调发展的土地供应量，对于每年征收多少地，每年准备卖多少地有一个总体规划，避免土地招投标行为的投机性，阻碍市场的健康发展。制定和公布土地出让计划是完善城市土地供应的基础，将有助于提高城市土地管理的科学性，促进城市土地市场的规范和完善。市场经济国家政府均以城市中长期发展规划和城市土地利用规划为基础，制定详尽、科学的土地出让计划。目前，我国政府也积极研究住宅用地供应政策，从土地供应的源头上，进一步合理调控房地产市场的土地供应区域和结构，满足市场要求。
其次，政府在招标出让前必须对土地进行前期规划和开发，逐步推进“熟地”招标出让，并要制定一系列的出让计划、招标程序和管理制度。政府要真正实现调控市场的能力，就必须对拟出让土地进行详细的分析规划，确定最佳的土地利用方式，针对土地特点灵活选择招标办法和方式以提高工作效率，见地工作成本等。
最后，要体现土地的使用价值，政府必须对土地进行正确的评估，采取合理的评标办法，公正地评出中标单位，开发出符合市场需求的优秀建筑。
2．2．3实施土地招投标制度，有利于房产开发商综合实力的提高
公开招标意味着房地产开发商的机会均等，只要你有足够的经济实力和技术实力，就能在竞争中取胜。对于新的土地招标政策，面临最大挑战的就是那些中小开发商，因为新的政策是他们难以获得满意的地块，中小开发商必须要适应新的规则，吃透投标要求，量力而行，在适当的情况下积极报名，争取入围，并在制作标书的过程中拿出最优的设计方案和合理可行性研究报告，才能在市场上占得一席之地，提升开发能力。
2．2．4实施土地招投标制度，有利于提高土地开发效率
目前的土地供应方式，有利于土地的合理利用和总体规划。由于政府将逐步把生地转化为熟地后再进行招标，动拆迁问题已妥善解决、土地的开发工作基本完成、周边的市政建设逐步完善、水电煤等市政配套都有计划地分配到位，开发商只要按规划要求有计划地做好设计图纸并得到许可后就可树立开工了，大大缩短了房产开发周期，有利于控制开发成本。因此，土地利用的高效率成为必然。

3、招投标市场分析
3．1地块供应情况分析
3．1．1 按用途分析
将本年度招投标出让土地用途大致分为四类：商业、综合、办公、住宅。下表是各种用途宗数、面积比例：
面积单位：平方米
用途 住宅 商业 综合 办公
幅数 132 12 22 3
面积 12313353 1016064 1406631 42155
宗数比例 78.1% 7.1% 13.0% 1.8%
面积比例 83.3% 6.9% 9.5% 0.3%
宗地平均面积 93283 84672 63938 14052
平均出让价格 1409 670 2708 4157
表 2 2003年招标地块按用途分析汇总表
注 各用途划分标准如下：
本文所指之住宅为纯住宅（含拟建为配套商品房在内），商住两用以及综合性质不包括在内；商业用途及办公用途之分类亦是如此，仅指单一用途的商业、办公；其余的一并划入综合用途。
从图表中可以看出：

⑴ 从总量上看，住宅用地比例达到83.3%，占绝对优势。这符合房地产业主要是以居住为主的客观情况。综合用地次之，达9.5%。
⑵ 从每宗地的平均面积上看，住宅用地最大，从物业管理、小区共有设施等角度考虑，住宅开发需要达到一定规模才能产生足够的吸引力和规模效应。商业用地次之，这表明：政府在规划时，很注意规模开发，意欲通过规模效应的发挥，达到合理用地的目的。办公、综合相对用地规模较小，纯粹的办公用地只有3宗，用地规模也最小。

行政区 宝山 松江 浦东 金山 青浦 奉贤 南汇 闽行 嘉定 崇明 其他
中标面积（公顷） 317．65 235．61 125．20 121．58 105．84 80．95 79．1 58．41 46．83 38．46 49．87
比例 25% 18．6% 9．9% 9．6% 8．4% 6．4% 6．2% 4．6% 3．7% 3% 3．7%
根据上面表格的统计供应量，所出让的土地大都分布在城郊结合部，还有些是重点发展的小城镇，如：金山、奉贤、松江、青浦、浦东、宝山等地，占土地总供应量的66％左右。值得关注的是，此番宝山区成为03年的“供应大户”，单其一区就推出25幅地块，成交面积317.65公顷。可见，上海远郊土地的远期发展前景和土地储备价值被越来越多的开发商所关注，也意味着上海各郊区的地产市场已经开始“火”起来。相信在不久的将来上海将会出现的以下几大房产开发热点：
宝山——从供应大户到开发大户
宝山区是此次居住类地块推出最大的区域，单从其发展 潜力看，地铁一号线延伸将打通宝山与市中心的直线距离；顾村的大型动迁基地将使宝山区的人气指数急速上升；“一城九镇”罗店镇的开发规划吸引了全市的关注。再加上新梅、大华、中星、中远等知名开发商的全力打造，上海未来北区的开发热点将会聚集在宝山。
青浦——群雄逐鹿
青浦虽然03年推出的土地量并不多，仅144.49万平方米，但其竞标的热门程度决不亚于宝山与奉贤。特别是位于青浦镇的地块，继03年4月天津顺驰集团以90万元/亩的价格拿下之后，在短短的四个月后相邻地块被盛青房产、仁恒房产、复地集团相继以99、128、130万元/亩的价格中标，成为本次出让土地中相似区域涨幅最快的土地。除了仁恒房产、复地集团在青浦有所收获以外，中房、绿地集团、凯迪企业也在青浦地区拿下土地，使青浦成为实力开发企业进驻较多的地区。从土地的激烈竞争程度不难推算未来该区域房产市场的将会出现的白热化角逐。
松江——后蓄待发
松江特别是松江新城区成为土地后续供应的热点，除第4、8公告所推出的17幅计30万平方米土地外，在临近年终时发布的第9号公告中又全力推出14幅计191.55万平方米的土地，如此巨大的供应量将超过宝山，成为03年供应量最大的地区。从土地供应的分布区域来看，此次松江推出的土地大多位于松江大学城西南面的“松新建系列”，属于松江新城区的新一轮开发，依托新城区原有的规划与建设，其房产的开发力度将会大大增强，成为上海西南部的房产开发重点。

3．2招投标地价分析
3．2．1 公开招标出让对地价的影响
土地是一种稀缺的、不可再生的生产要素。稀缺的生产要素在客观上存在着可以供应和实际需求的差异。如果由市场来配制的话，供求双方最终会达到一个价格上的平衡点。这个平衡点，能够提供的土地恰好和需要的土地数量相等。
由于法律的限制，1980年以前我国一直采用划拨的方式分配土地使用权。随着市场经济发展，人们认识到土地折中生产要素的重要性，经营性项目的土地使用权使用方式得到推行。但是经营性项目所获取的土地使用权，大部分是采用协议的方式，这还是一种计划的方式。由计划来配制稀缺资源，会出现三种结果：（1）计划的价格低于市场平均价格；（2）计划的价格等于市场平均价格；（3）计划的价格高于市场平均价格。
经验证，大部分协议出让属于第一种情况。由于协议供应的价格低，需求的数量会增加，以至于需求会大于供应的数量。计划的价格与市场平衡价格的差距很大，表现出严重的短缺。
3．2．2中标地价分析
3．2．2．1中标价成为敏感核心
2003年初进行土地公开招投标时，很多区采用的是最简单的价高者得地的方法，经过报名初审核准后，所有企业将报名资料包括规划设计方案、可行性研究报告、保证金、报价、企业资质和银行资信等资料放入投标箱，然后由区房地局开箱，当众宣读投标价格，价高者得地。这种方法的优点是以采用类似拍卖的方法用价格标准衡量，比较客观公允；缺点也比较明显，土地价格被不断抬升，在执行此政策的半年内上海土地市场的价格平均上涨了30～50%，很多小公司不顾自身经济实力，疯狂出高价参与投标，获得土地后无力开发，与主管部门反复纠缠优惠的开发政策，或转手倒卖，形成土地市场的漏洞。
由于土地价格不断上涨，不少区政府又从第7、8号土地招投标开始采用综合评分法。其评分方法是投标金额占70分，规划设计方案8分，可行性研究报告6分，开发企业资质6分，从业业绩5分，银行资信5分，其中投标金额采用均值法，即政府事先确定一个投标底价，底价之下的标书皆为废标，底价之上的每正负2%，则扣减2分。用这个方法来改变土地价格不断攀升导致房价疯涨的趋势。这个办法确实对土地价格过快上涨起到了抑制作用,最近的土地价格下降约10%。

地价问题已经成为社会各界关注的一个敏感问题。地价的形成和地价水平的高低，不仅政府关心它，开发商关心它，而且城市百姓甚至农民也关心它。的确，地价在市场经济中有着非常重要的作用，合理的地价可以调节土地资源的分配，调节土地收益的分配，调节土地市场的运行，它是经济发展水平的指示仪，也是经济变化方向的信号灯。
无论怎么说，一个城市的地价一旦形成，它就会有一种惯性，对后来的房地产市场和土地市场产生巨大而深远的影响。如果地价水平较为合理，它可以促进房地产市场的健康发展，因为它一方面适应购房者的承受能力，而又给开发商建立了一个可以获利的价格机制。如果地价水平不合理，它必然给房地产市场的正常运行造成阻碍，实际上损害市场参与各方的利益。因此，完善城市土地价格监控措施势在必行，而重中之重就是建立一个合理的、行之有效的土地招投标制度。
3．2．2．2
房产的价格一般由五部分组成：一是土地成本；二是竣工房屋造价成本；三是市政配套成本；四是其它成本（如：商品房开发贷款的利息、广告费等）；五是开发商的预期利润。鉴于房屋是不动产，土地的成本成为影响房价的最核心因素。从此次土地的出让价格与历年相比，上海土地价格普遍上涨，其中处于市中心位置的土地价格已涨到800万元/亩至1000甚至是突破了2000万元/亩，楼板土地成本高达5000元/平方米至8000元/平方米。政府部门想通过公开的土地招投标对房地产市场产品结构的源头调控，进而实现对于商品房价格的调控已初见成效。
但结合本次土地的招投标个案进行实例的分析后发现：部分开发商基于土地价格的预期房价与目前的市场价格还存在着300-500元/平方米的价格差距，如何通过产品性价比的提高来缩短消费者对价格的差距，将会成为03年土地中标房产公司必然要面对的问题。而土地成本占房价的50%左右的比例，更是决定了土地的价格对未来房产的价格起到了引领的作用。未来2-3年后各区域的房价走势也将从中略窥一二。

3．2．2．3公开招标后地价上涨是一种市场化的回归
3．2．2．3．1地价的上涨是一种内生性的增长
在土地公开招标前，经营性用地地价中的土地出让金是政策价格，为5-10年的土地使用费。而公开招标使竞争进一步分开化、透明化，并建立起了地价的市场化形成机制。据统计，公开招标后的土地出让金（地价的30%）比原协议出让金标准平均提高3-4倍。按此推算，在土地前期动迁开发成本不变的情况下，公开招标地价约上涨了30%。而这主要是由两方面决定的：一是土地的供求关系，土地是一种稀缺的不可再生的资源，土地的供应是缺乏弹性的，而土地的需求是一种引致需求，供应跟不上需求的增长，价格必然上升，引起土地级差的提高。二是上海近年经济发展迅速。上海经济持续快速的发展，大量基础设施的投入、市政配套的完善、城市环境的改善以及历年来对土地投入不断积累，使得单位面积土地产出率不断提高，地价必然上升。
3．2．2．3．2 公开招标地价价位区间分布合理
从2001年7月以后的两年半来，已中标的公开招标地块有205幅，共计1479．95公顷。其中楼面地价小于1500元/平方米，即对应房价不高于5000元/平方米的有135幅，共1028．2公顷，占70%；楼面地价在1500-2500元/平方米有50幅，共360．31公顷，占24%；楼面地价大于2500元/平方米，即对应房价高于7000元/平方米的有20幅，共91．24公顷，占6%。中地价位的供地占90%以上，结构基本合理。

2001~2003年公开招标中标地价价位区间结构分布情况
年份 2001 2002 2003
楼面地价元/m2 幅数 面积公顷 比重 幅数 面积公顷 比重 幅数 面积公顷 比重
〈 1500 10 28．72 45% 23 109．6 71% 102 889．88 70%
1500~2500 5 33．8 52% 7 42．07 27% 38 284．76 23%
〉2500 1 1．96 3% 4 2．49 2% 15 86．79 7%
小计 16 64．16 100% 34 154．16 100% 155 1264．3 100%
3．2．2．3．3开发利润仍有空间
土地成本一般占房价的30%-50%，而且，地价占房价的比重随着房价的升高而升高。有数据表明，当房价小于3500元/平方米，地价占房价的比重低于30%；房价在3500~7000元/平方米，地价占房价的比重在30%~40%之间；当房价高于7000元/平方米，地价占房价的比重在40%~50%之间。从205幅中标地块情况看，绝大部分楼面地价都在当地即时房价的40%以下。而当前上海经济社会持续健康发展，各方面因素都利好的情况下，本市未来几年房价仍有上升空间，开发商的开发利润可以得到保证。

4、土地招投标制度对上海房地产市场的影响及存在问题

4．1 对房价的影响及存在问题
自2003年下半年来，土地公开招标加大了力度。而与此同时，中标地价的涨势和房价的攀升也引起了社会的广泛关注，出现了一种说法：公开招标抬高了地价，地价抬升了房价。
在市政府新世纪的发展战略中，已明确地将房地产业作为本市国民经济的六大支柱产业之一，并有具体的量化指标，要求房地产业增长速度高于其他产业的同期增长速度，至2005年其年增长率高于16%。目前上海房产市场正朝着这个方向发展。另外，上海的二手房和房屋租赁市场空前活跃，这为商品房市场提供大量的替代品。在这种条件下，地价对房价的涨幅是否会成正比呢？不会的。因为房产的价格是由对该房产的需求和供给决定的，房产开发商对市场价格的影响能力非常有限。
由于房产开发的周期较长，在短期内，土地取得成本的变化无法影响到房产的供应和需求，所以不会影响到房产市场的均衡价格。从长期来看，如果其他条件不变，土地的取得成本上升，而开发商又没有能力影响市场上的房产价格，开发商的利润会减少；只要利润为正，开发商仍然会愿意取得土地和开发土地，这对房产的供应不会有太大的影响，因此也不会引起房产价格的波动。当地价高到开发商无法获得正常利润时，对土地的需求在长期内减少，这会减少房产的供应。但是土地取得成本的高低在长期内只会影响房产供应，却不能影响到房产的需求，而价格是由供求双方共同决定的，所以土地取得成本的上升并不会必然引起房产价格的上涨。
实际上，土地价格和房产价格的关系是：房产价格上升回引起土地价格上升，因为房产价格上升会提高对土地的需求，而土地的供应无法大量增加；土地价格上升不一定会引起房产价格的上升，因为土地的价格只能部分地影响房产供应，而不能影响房产的需求。
综上，公开招标与房屋价格的上涨没有必然的联系。目前上海的房价持续上涨，这在很大程度上是因为对房屋的需求旺盛引起的。这种需求旺盛的基础是：上海经济持续发展，政治稳定，人民对房屋消费的数量和质量要求同时提高，支付能力上升，房屋金融市场的有力支持，相关政策法律的完善等等。

4．2 对土地市场的影响
　　　　　　　上海的土地市场总是备受关注。从1988年，虹桥经济技术开发区26号地块使用权首次实行国际招标到1996年上海成立全国第一家土地储备中心；从周正毅“东八块事件”到某媒体引发的上海土地招投标风波，上海的土地市场一次次处于风暴的中心。
上海是一个国际化大都市，共有6000多平方公里的面积，所以每一寸土地都显得弥足珍贵。在一次次阵痛中，上海的土地市场从变化中日趋迈向成熟。招投标之变终结靠协议拿地的时代
　　　　　4．2．1　招投标实施以来土地市场的发展状况
2001年7月，上海对土地出让的纲领性文件───《上海市土地使用权出让办法》进行修订，随后又出台了《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》等一系列文件。这些文件规定，六类经营性土地使用权出让都应当通过招标拍卖方式进行。同时，对招标拍卖的范围、程序、供地计划等作了细化规定。但考虑到政策的延续性和平稳过渡，对经市政府认定的旧改项目、“一次规划、分期开发”建设项目和历史遗留问题，上海规定仍可以按照原办法执行。这样，上海土地市场就出现了一种现象，一方面，新出让的土地要严格招标，但对一次规划、分期开发、计划分批实施的地块，采用协议招标；另一方面，对单位用地还是采用议标方法；对市政府确定的旧区改造地块，也是明确采取议标的办法；对1万5千户用于动迁和重大工程配套商品房的2万亩统征地，也是协议的。因此，这些“政策口子”的存在，使得土地使用权的公开出让并没有得到有效的推进。
　　　　　　　　据有关人士介绍，上海公开推行招投标两年多来，真正推行招投标出让的土地比重很低，而采用协议或者邀请招标形式出让土地仍然占了相当大的比重。这样，就给外界造成了一种错觉，认为上海在大力推行公开招投标方面并不彻底。
　　　　　　　　在这种背景下，媒体出现了“中央督察组上海明察暗访84%项目有违规之嫌”的耸人听闻的报道，尽管后来上海方面对此进行了辟谣，认为内容和观点与事实严重不符。但这至少说明了外界对上海公开招投标的一种疑虑。
　　　　　　　　面对外界的议论，上海市政府再次明确了上海市坚定推进公开招投标的决心，规定今后经营性土地出让要全部实行公开招投标，凡是新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性项目用地；工业园区、科技园区、开发区内的六类经营性用地；工业用地、教育用地等原非经营性项目用地，转变为六类经营性用地的；对小城镇开发建设、郊区片林建设中，涉及六类经营性用地范围的，都必须全部纳入公开招标范围，严禁采用协议或邀请招标方式。
　　　　　　　　2002年9月27日，上海市土地使用权出让第5号公告中提及的位于浦东新区的第8号地块，被上海绿地(集团)有限公司投标所得。这个结果震动了上海房地产界。因为该地块原本是协议给另外一家广东实力雄厚的开发商的，而且，该公司已经把地围好，搭建好了工棚，项目公司小组已经在这里办公近一年了。上海靠“协议”拿地的时代终结了。
　　　　　　　　2003年1月8日，上海市土地交易系统正式开通运行，上海市经营性土地出让全部纳入土地交易系统，实施规范管理，实现市、区两级业务管理框架下土地交易全过程的跟踪和控制。这一切说明，上海土地“阳光交易”向前推进了一大步。

4．2．2 土地市场存在的问题
4．2．2．1土地实际价格过高
2003年，上海市卢湾区出让的一幅地块达到了1527万元一亩，创出了楼面地价达到每平方米9162元的天价！ “天价”之外，上海市整体地价之高、涨幅之大同样令人咋舌。上海相关部门透露，2003年，在上海公开招投标出让的1200多公顷土地中，平均每亩土地中标价达到了105.4万元，这一价格比2002年上涨了124.3%！
业内人士认为，公开出让的土地价格大幅上扬，从一个侧面反映了上海土地市场调控力度的加大。

　　在供地方式上，上海已逐步取消了协议和邀标方式，全市新增的经营性项目用地，全部纳入公开招标范围，今后还将逐步推行竞价出让方式，导致了开发商获取土地的难度加大;在供地规模上，上海开始紧缩土地供应，土地供应趋紧;加之一些境外开发商和一些外地开发商非常看好上海房地产市场，急于拿到土地进行开发，因此短期直接刺激了地价的攀升。

　　据统计，2003年上海1-8号土地公开招标公告共推出了164幅土地，其中流标和另行出让的土地13幅，实际出让土地151幅，出让总面积达到1259.8公顷，总建筑面积为1525.2万平方米，平均每亩中标价为105.4万元。

　　对一些开发商来说，通过公开招投标在上海拿到土地，从某种意义上讲是企业发展战略的需要。对新进上海市场的开发商而言，通过土地招标，风风光光进入上海市场，可以迅速扩大知名度，对企业长远发展十分有利。而对一些进入上海市场多年的开发商而言，随着原来储备的土地行将开发完毕，即将面临无米可炊甚至企业解体的危险，因此无论如何也要拿到土地。

　　因此，每一次公开招投标，对开发商而言不亚于一场战争，结果是直接导致了地价大幅上涨，尤其是市中心城区，因出让土地数量很少，地价更是涨幅惊人。千万元一亩的土地便随之产生。近郊区县的土地价格虽比中心城区有一定差距，但也涨幅很大，部分住宅土地每亩中标价也已超过了300万元。仅在一些偏远郊县，由于土地供应量很大，土地成交价相对偏低，如崇明县出让的3幅土地中，每亩中标价为30万元。
　
　　这样，在上海房地产市场，就出现了一个难题:政府本意是想通过调控土地市场，来抑制房价过快上涨，但现在土地调控却直接推动了地价一路高涨，又间接推动了房价的上扬。这显然与政府的初衷相违背。
4．2．2．2 政府管理难成实效
　　　　　　

　　自1996年上海成立土地发展中心以来，尤其是2002年上海地产集团成立之后，上海的土地储备机构在一定程度上实现了政府对土地市场的调控。
　　但是，由于上海现行的政府管理模式为“两级政府两级管理”。因此，自上海市土地发展中心成立后，各区、县纷纷设立土地发展中心，根据区里的储备计划和市场需求，对区内各类土地进行收购，纳入政府储备，然后出让。市、区两级土地储备机构除名称大致相仿外，行政上、体制上、经济上各自为政，独立运行。近年来，市政府为实施城市重大项目的开发，又特批了若干具有城市土地储备职能的企业，目前上海经市政府和各级工商部门认可的土地储备机构已有20余家，而且还有更多的储备机构尚在筹建之中。
　　　　　　　　由于这些土地分属不同的部门、不同的区，客观上造成了“各区、各部门都有地，都批地”的现象。而在土地出让当中，各部门、各区采取的又是不相一致的政策，如有的区为了加快自己的建设，出让力度很大。而有的区由于基础条件较差，又乏人问津。
　　　　　　　　由于二级土地储备机构利益主体和使命、职能不同，无形中分散了全市土地储备的有限能力，实质上也削弱了政府通过控制土地调控房地产市场的能力。记者了解到，目前，上海前几年已批但尚未开工的掌握在开发商手中的土地有6000多公顷。由于政府开始规范土地交易市场，这样使得那些已经办好土地开发各种手续，手里掌握土地的公司更觉“奇货可居”，乘机囤积居奇，大幅抬高他们手中土地的价格，到土地二级市场牟利，迟迟不开发，使得政府调控难度大大增加。
　　　　　　　　

5、土地招投标制度对开发商的影响
5．1土地价格是开发商关注的焦点
　　在国家实施重大政策调整的背景下，事物就产生了新的变化，可以说所有的房地产商都能够感受到，国家的宏观政策开始出现了变化。首先是由于房地产的趋热，奇货可居，所以土地实施招标、拍卖等公开交易和限量化。对此，下一步开发商比的不是谁把房子盖得好，而是比谁能够拿到土地，谁能够有效地拿到土地。在这样的情况下，土地价格就成为房地产商最为关注的焦点。在没有实行土地招投标时，土地的价格是由三个要素决定的，但是原来是由第一个要素决定的，就是跟农民的谈判，再加上对国家和地区政府的一些费用，这就是原来理解的土地价格。这其实远远不够，还有第二层的价格，就是土地的商业价值，比如说它是在市区内还是郊区，比如说是商住还是其他的开发，这里面的空间是很清楚的。更重要的是第三个要素，以后土地的价格直接取决于这个城市的价值，越是看好的城市，越是成长性好的城市，其土地的价值肯定是看好的；越是停滞的城市，人们纷纷逃离的城市，土地的价值肯定提升不起来。
　　所以土地的问题，招投标的问题，土地的稀缺所导致的土地供应越来越紧张的状况，将会困扰着发展商。今后两三年，至少有70％的房地产公司由于拿不到土地，或者会歇业或者会转行。另外一方面，有一些超级的地产商，会纷纷用自己良好的信用和良好的经营关系，到处进行圈地运动，哪里有地就到哪里去圈。很多房地产界的业内人士在评价这种现象时，都不敢说它这样的做法是好还是不好。首先是表示担心，担心这样的商业选择究竟会不会成功，最后得出一个结论，要么会得到巨大的成功，如果成功是对中国房地产业的颠覆；要么获得巨大的失败，最后尸骨都收不回来。攻城拿地，到处圈地，不惜代价，土地储备的竞争日益加剧。
　　
　　　　 　
5．2开发商如何应对土地新政
　　在这场多方角力中，承受压力最大的，莫过于那些已经习惯了从政策缝隙中求发展的开发商。土地价格的市场化，使房地产市场竞争被放在了同一起跑线上，开发商获得了更多的公平机会。通过公开招投标拿地，已经成为发展商获取上海房地产市场“入场券”的唯一选择。
　　土地供应方式的日益透明，使上海4800家发展商面临不同的命运，形成“优者得势”的局面，土地资源更为集中地流向少数大发展商，“二八法则”将在未来进一步显现出来。土地招投标的公开与公平，要求开发企业站在宏观和前瞻的角度来研究未来土地与市场的发展方向；土地成本的提高无形中加大了竞争风险，即使在获得同一起点的竞争环境之后，是否具备更强的产品打造能力、项目运作能力，将是开发企业提高市场竞争力的强有力手段。
　　供地方式变化后，对继续生存的发展商而言，改变拿地思路，建立新供地方式下的研发、决策、融资机制，并融入到企业正常运作中，已显得刻不容缓。这就需要开发商有高瞻远瞩的预测能力和准确果断的决策能力，通过前期广泛的市场调查和严密的分析，再进行后期准确的决策。
　　原来许多本地房地产公司占据了天时、地利、人和的优势，但是实行土地投标制度以后，房地产公司自主资金的劣势就会不断体现出来。上海本土企业市场竞争的区域优势会越来越小，企业的运作机制会不断的市场化。以前，不少本地房地产商的土地都是通过行政规划占据了地利的优势，利润的空间很大。从现在实行土地招投标制度看来，以后利润的空间会变小，这将使企业储备土地的资金加大，更能够体现出企业的人才管理水平和经营水平。

6、招投标工作存在的其他问题及相关建议
6．1存在问题
6．1．1政府层面——土地行政管理效能机制问题
政府层面存在问题主要表现在：一是区县招标工作起步较晚，业务还不够熟悉。二是土地招标办公室的定位和职责不很明确。三是同类性质的土地，评标方法和评分标准各区不完全统一。
6．1．2市场层面——土地价格对房地产市场的影响问题
地价的变动相对于房价而言明显具有滞后性，实际上房价的持续上升诱导了土地市场的竞争激烈程度，也推动了土地价格的高起，这是土地市场的基本经济特征。目前，已经有部分地块中标的价格明显偏高，一些地块按照规定的容积率建造房屋以后，其前期开发成本已经接近甚至超过当前市场房价。土地价格上升过快，一定程度上也影响到当前楼市的价格，对土地市场的健康发展也不利。
6．1．3企业层面——房地产开发企业的“优胜劣汰”问题
从前几次土地招标情况来看，发现有几种情况不容忽视：一是房地产开发企业投标时“天女散花”。一些房地产开发企业投机取巧，几个区同时投标，有的一个区几块地连续投标，更有的一块地由几家下属公司一起投标，成了投标“专业户”。二是一级公司很少中标。目前，外地开发企业进入上海势头明显，本市的部分房地产开发企业有些势单力薄，甚至一些大公司也很少中标，优势不明显。三是中标后准备转手。由于“僧多粥少”，报价更高而没有中标的开发企业，或者一些对本市房地产有良好预期的企业，采取“买壳”的办法，对中标地块连同中标企业全部收购。有的采取“你投标，我投资”，共同实施开发等等。

6．2相关建议
6．2．1有序推进多种出让方式，形成良好的市场氛围
经营性土地使用权实行招标拍卖和挂牌方式，有利于建立公开、公平和公正的土地市场，挂牌方式综合体现了招标、拍卖和协议方式的优点，而且具有招标、拍卖不具备的优势。
一些综合用地，竞争激烈的商业性用地可以尝试拍卖方式。但由于目前上海的土地供应“僧多粥少”，土地市场还不够成熟，拍卖方式极易产生争抢土地的非理性行为，如大规模推开，反而不利于土地市场的发展，也不利于当前房地产市场的发展。因此，相对拍卖而言，挂牌方式更适合上海的实际。应当增加挂牌方式的比例，特别是竞争激烈的住宅用地、一般商业性用地、加油站等特种用地，应当采用挂牌方式。此外，对于中低价房用地（动拆迁房）拟采用土地邀请招标方式，而对于征地农民的动迁安置房，由于其特殊性，市场性不强，应以协议方式供地较妥。

6．2．2推行招标前置程序，提高工作效率
目前，按照现有的土地操作办法，对于一些多达几十家房地产开发企业参与竞标的招标地块，而评标一般都在半天内确定中标地块，政府的管理成本太高，评分效率也大打折扣，公正性存在问题。建议适当控制潜在投标人数量，设置一定的招标前置程序，招标人可以根据项目本身的要求或者市场竞争情况，要求潜在投标人提供有关资质证明以及业绩情况，在报名时先进行资格预审。对一些投标者的投机现象，要设置一定的限制性措施。这些要求，应当在招标公告或招标文件中明示，而且，这些要求应以不歧视任何一方为前提。此外，目前各个区都已经有招投标地块推出，但如果几个区同时集中开、评标，市房地资源局工作会面临的一定的压力，评委配置也会存在一些困难。建议随着土地招标工作的日益正常化、制度化，开、评标工作的时间安排可以适当分散，以提高效率。

6．2．3评分标准因地制宜，不宜一刀切
全市不能实行一个招投标评分标准，而要根据具体情况，确定不同的标准，即不同要求，评分标准应当不同。可以采取两种办法：一是市土地招标办制定原则性评分标准，各区可以进行微调，但要有充分的理由说明，并经市招标办盖章确认有效。二是市土地招标办根据每块地块的具体情况确定具体的评分标准。不管何种情况，根据有关规定，招标文件中没有规定的标准和办法，不得作为评标的依据。也就是说，评分标准应当在招标文件中明确。
评分标准的确定主要分四种情况区别对待：一是规划要求严格的地块，则除了投标价格分值以外，规划设计方案的分值应当取高值，如规划设计要求严格的历史文化建筑保护性改造、浦江两岸开发、“一城九镇”建设等地块；二是商业性或竞争激烈的地块，应当实行价高者得；三是对于一般经营性地块，以投标价格为主，结合规划方案、可行性分析和经营业绩等指标分值进行评分。为了避免土地价格上涨过快，投标价格可以设定一定比例的控制值，超过控制值的可以取消中标资格，以防止哄抬地价；四是零星分散地块或明显不具有竞争性的其他经营性地块，可以采取越接近低价分值越高的办法。显然，对于一般经营性地块和零星地块而言，底价的确定是关键。为此，建议一是地价评估机构要实行招标；二是底价确定要改变层层报批的办法，由集体讨论决定底价，最后由市房地资源局领导审核、签发。评估专家成员应当保守秘密，不得对外公开。
如果投标者较多，为提高工作效率，评标时可分商务标和技术标。商务标可由工作人员按规定要求预审汇总并打分，形成表格，供评委检查参考，评委应当调阅投标材料查看。技术标由评委听取规划方案和可行性分析方面的专家意见后，各自进行综合打分。评委的组成要不断优化，人员配备要合理，同时，为防止评委与投标单位可能存在的利害关系，更加体现招标工作的公正性，建议在评委评标时不公开投标单位名称。

6．2．4 积极探索新的土地招标办法，提升政府形象
6．2．4．1探索之一：供应熟地
本市原有土地供应是毛地批租，随着土地使用制度改革力度的加大，现已改为熟地批租，但这种熟地批租仍然是期地供应。政府交地往往受制于动迁进度和配套设施完善程度。严格地来说，熟地供地是土地供应的方向。熟地供地就是预先落实前期开发单位负责前期开发，待推出的土地为熟地以后才招标出让。这种方式在动迁、配套等相对简单一些的市中心内环线以外地区，可以加大力度推行。这种方式是土地储备制度的一项重要内容，通过土地储备制度力度的加大，促使前期开发成本逐步从地块平衡过渡到区域平衡，合理地价水平。
6．2．4．2探索之二：先规划方案后土地招标
目前在投标时由于规划方案分值较高，从而刺激开发商注重方案设计，投入较大，但制作的方案往往不能具体实施，在规划方案审定过程中要作很大调整，形成浪费。有的开发企业具体实施时往往通过各种关系，修改规划参数。
与其让规划方案成为一种形式，不如对规划方案先实行招标再进行土地招标。因为，土地招标是政府行为，规划方案审定也是体现政府行为，二者联手招标更能体现政府的效率和政府的形象。这是行政审批制度改革取得重大突破的有效途径。具体来说，市土地招标办委托专门机构向规划等部门征询地块的建设条件和具体要求，然后进行方案招标，对参与投标的设计单位的方案设计进行专家评审，通过个后予以公示，再进行土地招标，最后按土地招标的评分标准和评标办法确定中标企业，政府和企业双方都严格按照规定的设计方案进行规划设计。特别对规划设计要求严格的历史文化建筑保护性改造，浦江两岸开发和“一城九镇”地块，可以部分先行试点。目前的中低价商品房建筑采用项目招标的办法，由于成本锁定，与上述设想的本质区别，就是谁的设计方案被评审通过，谁就确定为中标企业，实行土地开发，不用进行土地招投标。

6．2．4．5建立务实高效的组织工作机构，提高管理能级
实行招标工作的日常运作需要花费大量的人力和物力，把市土地招标办改为独立的实体组织，有助于提高工作效率，并通过规范化的运作，提高其管理能级。区县也应建立相应的工作机构。市土地招标办作为市土地使用制度改革领导小组设在市房地资源局的一个工作机构，其成员由计划、规划、建设和财政等部门派员组成。建议有市房地资源局主要领导兼任主任，副主任具体负责日常管理工作。市土地招标办的工作职责是负责制定相关政策等规范性文件，制定年度招标计划，调整土地招标操作办法，负责建立评标委员会和评标、地价评估专家库并进行日常运作，监督区县具体招标工作实施有效性。
因此，明确土地招标办于用地管理部门的各自职责，处理好两者的关系尤其重要。土地招标办主要负责土地招标过程中有关招标手续的一系列事宜，包括征求规划等部门意见，招标信息公示，土地招标开标、评标和决标，直到发出中标通知书等各个环节；而用地管理部门主要负责涉及用地管理事宜（包括下达经营性用地指标，签订土地出让合同等）。
6．2．4．6 注重土地市场信息系统建设，为土地招、拍、挂工作服务
加快土地交易市场的信息化建设有助于土地市场的进一步规范和完善。建立全市联网、统一的信息平台，整合市、区土地出让的全过程信息，汇总归集到一个数据库，集中管理，定期向社会发布，方便查询和利用；同时，要加快建立以计算机软硬件为支持工具、以招标过程所包含的各个管理信息为数据资源的环环相扣的高效管理体系，可以实现土地信息管理的集中化，交易操作的高效化，从而，优化土地出让业务流程，提高信息公开度，规范土地供应市场。