相对于其他融资方式而言，BOT项目的运作程序是比较复杂的。在2000年和2001年期间，大岳咨询公司作为北京市第十水厂BOT项目的融资顾问，先后向前来调研的20余家政府机构、项目公司和中介机构介绍了BOT项目的运作程序。本讲我们将系统地介绍BOT项目的运作程序，并简要介绍北京第十水厂BOT项目的运作程序，使更多的读者对此有一个完整地了解。

一、BOT项目的运作程序

　　按照惯例，BOT项目的运作程序主要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招标准备阶段、资格预审阶段、准备投标文件阶段、评标阶段、谈判阶段、融资和审批阶段、实施阶段（包括设计、建设、运营和移交）。
　　对于发起BOT项目的国内政府及其代理机构而言，从确定方案阶段开始到实施阶段之前的各阶段，是BOT项目的前期工作，需要落实各种建设条件、选定投资人、落实项目资金来源、基本确定建设方案。这一过程可以采用协商方式，也可以采用招标方式。大型的或者复杂的BOT项目，往往采用招标方式来选择投资人。
　　1. 确定项目方案
　　这一阶段的主要目标是研究并提出项目建设的必要性、确定项目需要达到的目标。
　　传统的政府融资项目，往往通过聘请咨询公司或者设计院，编制项目建议书和可行性研究，并通过召开咨询会议和审查会议的方式对项目的规模、技术、经济等方面的内容进行优化，并通过计划管理部门下达批文的方式加以确定。
　　与传统的政府项目不同，BOT项目在这一阶段的主要目标是确定项目建设的必要性，并进一步研究确定设计规模和项目需要实现的目标，而不需要确定项目采用的技术、项目投资额或者投资收益水平。因此，在招标文件中不需要详细规定项目的技术方案和实施方案，只需要勾画出项目在规模、技术、经济等方面的轮廓，鼓励投标人在项目构想和设计方面提出新的观点，发挥他们各自的技术和经验优势，从而有利于政府从各投标方案中选择一个最佳方案作为实施方案。当然，一般情况下，为做到心中有数，政府聘请咨询公司或者设计院进行预可行性研究，提出项目技术要求并进行实施方案比较，也是十分必要的。
　　项目是否具备合理的投资收益，或者说，政府是否准备允许投资人获得合理的投资回报，是在这一阶段必须确定的原则性问题之一。只有允许投资人获得合理的回报，项目采用BOT方式才可能取得成功。不可能盈利的项目，只能由政府或者公共机构进行投资建设，除非政府能够采取财政补贴等方式保证项目投资人获得合理的回报。
　　2．立项
　　立项，是指计划管理部门对《项目建议书》或《预可行性研究报告》以文件形式进行同意建设的批复。目前，随着我国经济体制改革的深化和我国加入WTO等客观实际的需要，立项管理的程序和审批权限正在改革之中。
　　BOT项目在发布招标文件之前，按照国家的基本建设程序完成项目立项是非常必要的。已经立项的项目可以降低招标后的项目审批风险，提高投标人参与项目的积极性。在项目没有立项的情况下进行招标工作，如果投资人确定后政府不批准项目，将会给中标人造成很大的损失。因此，项目立项通过的审批文件一般被作为招标的依据。
　　目前，一般来说，外资BOT项目需要得到国家计委的批复，内资BOT项目可以由地方政府批复。在前期准备工作不足的情况下，计划管理部门也可不批复《项目建议书》或《预可行性研究报告》，而是批复进行同意项目融资招标，这种批复也可作为招标的依据。
　　3．招标准备
　　项目立项工作完成后，即可着手准备招标工作，主要内容有：
　　第一步，成立招标委员会和招标办公室。
　　从已有的BOT项目来看，成立招标委员会和招标办公室，对于落实项目基本条件、加快招标进度和提高工作效率，具有十分重要的意义。招标委员会一般由政府主管领导担任主任，计划、财政、税务、土地、价格等主管部门的主要负责人作为委员会的成员。招标委员会的主要职责是研究招标过程中的重大事项并做出决策。招标办公室往往设在负责办理招标具体事宜的单位，可能是行业主管部门，也可能是政府控制的国有企业，其职能是贯彻执行招标委员会做出的决策，牵头落实项目前期准备工作，研究项目在经济、技术等方面的问题，并就重大问题的解决方案向招标委员会提出建议。
　　第二步，聘请中介机构，包括专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院。
　　由于BOT项目完全按照国际惯例进行运作，要求政府和投资人在签订合同前，对于项目的经济、技术、法律等方面的问题，做出细致、完整、严密的规定，否则，即使是一个看似微小的疏忽，也可能带来不利的后果，轻者致使项目失去公平，使政府处于不利地位，重者将导致招标失败、项目流产，甚至使政府和国家遭受严重的经济损失。
　　因此，聘请专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院，发挥他们在国际招投标、国际投融资等方面的经验优势，帮助政府进行充分和细致的招标准备工作，使项目结构设计更加严谨和符合国际惯例，最大限度地降低项目风险，提高项目成功率，是十分必要的。
　　第三步，进行项目技术问题研究，明确技术要求。
　　虽然政府在招标前并不需要规定投标人采取何种技术方案，但是，由于项目最终将移交给政府，而且项目多是为大众提高公共服务的基础设施，因此，必须在规划条件、技术标准、工艺和设备水平、环境保护等方面提出明确的要求。为此，政府应该聘请设计院作为技术顾问，对上述问题进行细致和周密的研究，并将经政府确认后的要求在招标文件中详细而清晰地进行说明。
　　第四步，准备资格预审文件，制定资格预审标准。
　　资格预审是招标工作中一个很重要的环节，尤其是对于前期工作周期长、情况复杂的BOT项目。在正式投标前进行资格预审，选定少数几家竞争力较强的投标人，邀请他们前来参加投标，能减少招标工作量，提高招标质量。因为，经过资格预审后，只有那些具有较强的技术能力和财务能力的公司才能参加投标，招标人不需耗费大量的时间和精力对那些竞争力不强的标书进行评审，可以认真仔细地对通过了资格预审后的投标人的标书进行评审。如果通过预审的投标者在财力上和技术上是健全和可信的，尽管投标者数量不多，同样能够保证在投标过程中形成激烈竞争的局面。从投标人的角度来看，参加投标的投标者数量越多，中标的机会越小，因此他们可能不愿意花费太多的时间和精力来准备标书。相反，如果他们是少数投标者中的一员，中标的机会增大，就会促使他们认真而努力地提出一份竞争力很强的标书。
　　因此，政府应该及早准备资格预审文件，在资格预审文件中明确资格预审标准。资格预审的期限可以根据项目前期工作的准备情况适当延长，让更多的潜在投资人获悉项目信息，增加竞争的激烈程度。资格预审文件中的资格要求，应该根据项目的特点和要求进行制订。
　　第五步，设计项目结构，落实项目条件。
　　不同地方的政府及其职能部门，在管理程序上不尽相同；不同类型的项目具有不同的特点和各种不同的要求。因此，应该针对项目本身的特点，结合政府在本项目上制订的目标，设计合理的项目结构，并根据项目结构，逐项落实项目的各种条件。一个在BOT方面具有丰富经验的咨询公司，能够帮助政府设计和制订合理的项目结构，并帮助政府有计划地、系统地落实各项条件，为确保招标成功打下坚实的基础。
　　第六步，准备招标文件、特许权协议、制定评标标准。
　　在确定项目结构后、初步落实项目基本条件后，即可开始编制招标文件，制订特许权协议。在招标文件中，必须详细说明政府在技术、经济、法律等方面的要求，让投标人尽可能充分和准确地领会政府的意图。应该把投标人必须遵守的强制性的要求和可由投标人建议的可协商的要求区分开来。在特许权协议中，应规定项目涉及的主要事项，明确政府提供的各种支持条件或者承诺。评标标准应该体现政府在选择什么样的投资人和建成一个什么样的项目方面的要求和标准，尤其要对主要目标（例如：最终消费者支付的价格最低，或者公共开支最低，或者对整个经济而言项目的投资费用最低等）有一个清楚的定义。招标文件中规定的评标标准应该尽可能明确和详尽，以便于投标人设计出最符合政府要求的方案。
　　为了加快进度，招标文件的准备工作往往与资格预审同步进行，只要保证资格预审阶段和招标阶段的时间能够合理安排就行。
　　4．资格预审
　　邀请对项目有兴趣的公司参加资格预审，如果是公开招标则应该在媒体上刊登招标公告。参加资格预审的公司应提交资格申请文件，包括技术力量、工程经验、财务状况、履约记录等方面的资料。招标委员会应该组织资格预审专家组，对这些文件进行比较分析，拟定一个数量不多和参加最终投标的备选名单，并在项目条件基本落实和招标文件基本准备就绪之后，发出资格预审结果通知，同时向通过资格预审的投标人发出投标邀请书。
　　参加资格预审的投标人数量越多，招标人选择的范围就越大。为了在确保充分竞争的前提下尽可能减少招标评标的工作量，通过资格预审的投标人数量不宜过多，一般为3～5家比较合适。北京第十水厂BOT项目的资格预审通告发布后，共有34家跨国公司或银行购买了资格预审文件，7家联合体（共19家公司）提交了资格申请文件。招标委员会选择了其中的5家联合体参加项目投标。这些公司分别来自法国、英国、日本、意大利和香港。
　　5．准备投标书
　　在获得招标委员会的书面邀请后，通过资格预审的投标者，如果决定继续投标，则应按照招标文件的要求，提出详细的建议书（即投标书）。在投标者的建议书中，一般应详细地说明所有关键方面，如：
　　·设施的类型及所提供的产品或服务的性能或水平；
　　·建设进度安排及目标竣工日期；
　　·产品的价格或服务费用；
　　·价格调整公式或调整原则；
　　·履约标准（产品的数量和质量、资产寿命等）；
　　·投资回报预测和所建议的融资结构与来源；
　　·外汇安排（如果是外资BOT）；
　　·不可抗力事件的规定；
　　·维修计划（这对于BOT项目尤其重要，因为项目的所有权必须在寿命中期移交给政府）；
　　·风险分析与分配。
　　在准备标书阶段，投标人将就标书中的有关内容向招标人提出疑问。招标人应该以标前答疑会等形式进行解答，并将解答内容以书面形式正式通知所有通过资格预审的投资人。为使投标人对项目所处的环境有更加清晰和深入的了解，招标人应该组织一次现场考察。在北京第十水厂BOT项目的招标过程中，5家通过资格预审的联合体在购买了招标文件之后，在准备标书期间陆续提出了一百余道问题。招标委员会举行了标前答疑会议，并多次回答了投标人提出的问题。5家联合体最终全部递交了标书，这在国内类似项目中是第一次（其他项目中都有投标人放弃投标的现象）。
　　6．评标与决标
　　投标截至后，招标委员会将组建评标委员会，按照招标文件中规定的评标标准对投标人提交的标书进行评审。评标标准必须在招标文件中做出明确陈述。评标方法的选择将显著地影响到最终的评标结果，因此，一般情况下，招标文件中规定的评标标准不允许更改。
　　标书中的主要标的应该是评标时重点考虑的核心因素，如果采用评分法评标，则该因素的分值应该占有绝对的权重。北京第十水厂BOT项目评标的标准以水价为主，适当考虑了融资方案、法律方案和技术方案。
　　评标结果将受下列因素影响：
　　·折现率的选择：如果以投资费用为目标，应该用资金的社会机会成本对未来的费用效益进行折现计算。用资本的市场利率作财务折现率进行财务费用的比较则较为适宜。
　　·税金处理：在以消费者支付的价格为目标时，税金可以被看做是一项费用。但在以公共开支为目标的比较中，税金则可不予以考虑。
　　·免去政府机构所承担风险的意义：将风险转移给私营机构，从整个经济来看，可能并不影响项目的资金费用，但如果把公共开支控制到最小作为评标目标时，项目采取BOT方式将比由政府机构自行建设和运营具有优越性。
　　7．合同谈判
　　决标后，招标委员会应邀请中标者与政府进行合同谈判。BOT项目的合同谈判时间较长，而且非常复杂，因为项目牵涉到一系列合同以及相关条件，谈判的结果要使中标人能为项目筹集资金，并保证政府把项目交给最合适的投标人。在特许权协议签订之前，政府和中标人都必须准备花费大量的时间和精力进行谈判和修改合同。如果政府与排名第一的中标候选人者不能达成协议，政府可能会转而与排名第二的中标候选人进行谈判，以此类推。
　　运作良好的BOT项目，由于投标人之间竞争十分激烈，使政府在谈判中的地位非常主动。如北京第十水厂BOT项目，谈判工作共进行了三轮。第一轮主要是了解双方的观点，第二轮解决了水价等核心问题，第三轮解决了遗留问题（主要是对不可抗力的处理）。谈判结果在很多方面突破了国内类似项目的惯例，使中方的利益得到了更好的保护。
　　政府与私营机构间的合同必须做到：
　　·使中标人按商定的条款，对提供合同上规定的服务承担义务；
　　·给中标人以项目的独占权以及使工程得以实施的各项许可；
　　如果需要的话，由政府或政府机构承担根据商定的条款购买项目产品或服务的义务，如承担或取或付义务。
　　特许权协议必须得到同时签署的其他许多协议的支持，并以此为条件，以使中标人能够完成其任务。通常情况下，中标人在谈判结束以后必须签署的相关协议有：
　　·与项目承贷方的信贷协议；
　　·与建筑承包商的建设合同；
　　·与供应商的设备和材料供应合同；
　　·与保险公司的保险合同。
　　中标人是否能够顺利地签订上述相关合同，取决于其与政府商定的合同条款。因此，从中标人的角度来看，政府应提供项目所需的一揽子基本的保障体系，政府则希望尽可能地减少这种保障。
　　8．融资与审批
　　谈判结束且草签特许权协议以后，中标人应报批《可行性研究报告》，并组建项目公司。项目公司将正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议。
　　至此，BOT项目的前期工作全部结束，项目进入设计、建设、运营和移交阶段。
　　9．实施阶段
　　项目公司在签订所有合同之后，开始进入项目的实施阶段，即按照合同规定，聘请设计单位开始工程设计，聘请总承包商开始工程施工，工程竣工后开始正式商业运营，在特许期届满时将项目设施移交给政府或其指定机构。
　　需要强调的是，在实施阶段的任何时间，政府都不能放弃监督和检查的权利。因为项目最终要由政府或其指定机构接管并在相当长的时间内继续运营，所以必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。

二、北京市第十水厂BOT项目的运作程序简介

　　在本次BOT讲座中将多次引用北京第十水厂BOT项目的经验。这里简单介绍一下该项目的运作程序。
　　1确定方案：第十水厂是北京市九五计划中提出的项目，在确定运作方式时，北京市政府进行了多种方式的比较，基本目标是进行基础设施体制改革，政府不再直接投资。最初与国内机构进行了协商，由于水价太高而放弃。为了探索利用外资的有效途径，并有效地促进基础设施体制改革，北京市政府决定采用BOT方式建设第十水厂，而且规定只允许外国投资人才能参加投标。
　　2立项：北京市政府首先向国家计委上报了《预可行性研究报告》，国家计委投资司审查后要求北京市政府补充资料。北京市政府补充资料以后，国家计委外资司下文同意北京市政府通过招标方式选择第十水厂境外投资人，为招标工作提供了法律依据。
　　3前期准备：北京市政府首先成立了以主管副市长为主任的招标委员会。招标委员会在市政管理委员会下设了招标办公室，负责招标的日常工作，并聘请北京大岳咨询公司作为项目的融资招标顾问。北京大岳咨询公司充分吸收了成都第六水厂、上海大厂水厂、国内的BOT电厂和国外一些BOT项目的经验，协助招标办公室完成了项目结构设计。
　　4资格预审：资格预审通告发布后，共有34家跨国公司或银行购买了资格预审文件，7家联合体（共19家公司）提交了资格申请文件。招标委员会选择了其中的5家联合体（共12家公司）参加项目投标，这些公司分别来自法国、英国、日本、意大利和香港。
　　5准备投标书：5家通过资格预审的联合体全部购买了招标文件。在投标人准备标书期间，招标委员会举行了标前会议，并多次回答了投标人提出的问题。由于项目条件落实的时间推迟，准备标书时间相应推迟了两周。5家联合体最终全部递交了标书，这在国内类似项目中是第一次（其他项目中都有投标人放弃投标的现象）。
　　6评标：评标标准在招标文件中做出了明确陈述，以水价为主，适当考虑了融资方案、法律方案和技术方案并对这些方案提出了最低要求。来自大岳咨询公司等中介机构的专业人员和招标委员会聘请的专家参加了评标工作。评标后发现，有3家联合体的投标水价比政府预测的水价低1元/m3以上，初步显现了招标的优越性。由于有一家联合体的中文标书没有签字，招标委员会组织了长期的论证使评标工作受到了影响。政府选择了由日本三菱商事株式会社和英国安格力安水务公司组成的联合体为排名第一的中标候选人。
　　7谈判：谈判工作共进行了三轮。第一轮主要是了解双方的观点，第二轮解决了水价等核心问题，第三轮解决了遗留问题（主要是对不可抗力的处理）。由于项目竞争十分激烈，政府在谈判中的地位非常主动，谈判结果在很多方面突破了国内类似项目的惯例。
　　8融资与审批：项目的融资和审批工作刚刚开始。在联合体投标时，亚洲开发银行、国际金融公司等为联合体融资提供了支持函。由于北京在2001年取得了2008年奥运会主办权，而且中国加入了WTO，使北京的宏观投资环境更加具有吸引力，谈判进程也因此而加快。预计第十水厂的融资和审批工作将于2002年1月圆满结束。
　　我们将BOT项目运作程序用下表简要加以归纳，以使读者理解起来更为直观。

BOT项目运作程序简表 运作程序 招标人主要工作 投标人主要工作
确定方案
提出项目建设的必要性，确定项目需要达到的目标
立　　项
向计划管理部门上报《项目建议书》或《预可行性研究报告》，取得批复文件或者同意进行项目融资招标的文件
招标准备
1. 成立招标委员会和招标办公室；
2. 聘请中介机构；
3. 研究项目技术问题，明确技术要求；
4. 准备资格预审文件；
5. 设计项目结构，落实项目条件；
6. 编写招标文件，制定评标标准。
资格预审
1. 发布招标公告；
2. 发售资格预审文件；
3. 组织资格预审；
4. 通知资格预审结果，发出投标邀请书。 1. 获取项目招标信息；
2. 购取资格预审文件；
3. 编写并递交资格预审文件。
准备投标书
1. 编写并发售招标文件；
2. 标前答疑，组织现场考察。 1. 购取招标文件；
2. 研究招标文件，向招标人提问；
3. 参加现场考察；
4. 编写并按时递交投标书。
评标与决标
1. 对有效标书进行评审；
2. 选出中标候选人。 回答、澄清评标委员会的提问。
合同谈判
1. 按照排序与中标候选人就全部合同和协议的条款和条件进行谈判，直至双方完全达成一致；
2. 草签特许权协议及其他合同和协议。 同左。
融资与审批
1. 协助中标人报批项目和成立项目公司；
2. 在项目公司成立后与其正式签订特许权协议及其他合同和协议。 1. 报批项目可研报告，成立项目公司；
2. 项目公司正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同；
3. 项目公司与招标人正式签订特许权协议及其他合同和协议；
实施项目
1. 协助项目公司实施项目；
2. 对项目的设计、建设、运营和维护进行检查和监督；
3. 特许期届满时接收（或其指定机构接收）应该移交的设施。 1. 正式开始设计和建设；
2. 项目竣工后开始商业运营；
3. 特许期届满时移交应该移交的设施。

一、BOT项目的开发周期

　　BOT 项目的开发周期是指从项目策划开始、到确定项目方案、通过招标确定投资人、完成融资交割、直至项目开工建设的整个时期。开发周期较长是BOT项目的一个基本特点，也是许多政府难以决定采用BOT方式建设项目的主要原因之一。为了推动BOT项目的顺利开展，除采取有效的手段缩短BOT项目的开发周期以外，促进政府部门正确认识BOT项目开发周期长的原因也十分重要。
　　进行预可行性研究（包括研究确定项目方案）和获得政府批准立项，大约需要六个月到一年的时间。不同的项目在这一阶段所需的时间相差无几。政府批准立项以后，BOT项目将按照既定的程序和方式开始运作。因此本讲的BOT项目开发周期从政府批准立项后的资格预审开始，包括资格预审、招标准备、准备投标书、评标与决标、合同谈判、融资与审批等工作。
　　资格预审工作包括：招标人准备资格预审文件、发布资格预审通告，投标申请人准备资格预审资料和资格预审评审等，一般需要5～6周时间。资格预审工作可以与招标准备工作同时开始，因此一般不会影响项目进度。有些招标人认为邀请招标方式不需进行资格预审，因此可以相应缩短招标时间，这是不现实的。
　　招标准备工作包括招标组织（主要是成立招标委员会和聘请中介机构等）、研究并明确技术要求、设计项目结构、落实项目条件、确定招标原则、编写招标文件、制订评标标准。这阶段的工作有很多不确定性，需要研究解决的问题多且复杂，至少需要15周的工作时间，实际所需时间的长短在很大程度上取决于政府的工作效率。如果这一阶段的时间过短，招标文件的完整性、可操作性和严谨性相对而言就会差一些，可能会影响以后的工作进度。
　　准备投标书工作包括投标人建立投标组织、准备建议书、参加标前会议和现场考察、与银行进行意向性接触等工作。从资格预审结束到投标人开始准备建议书之间，应该给投标人留出充分的时间做好投标准备工作（例如做出投标决策和重新组建投标联合体）。根据项目的具体情况，准备建议书工作需要20周左右。项目的可行性研究报告的编制将在这一阶段完成。
　　评标与决标工作包括评标准备（如成立评标委员会和制定评标细则）、投标人澄清标书、评标委员会评估标书并完成评估报告、推荐中标候选人和确认评标结果等工作，一般需3～4周时间（不包括评标准备工作时间，招标委员会将在投标人准备建议书期间进行评标准备工作）。这一阶段的时间不能太短，如果评标工作过于仓促，反而可能导致后面的工作进展不顺。例如，在北京第十水厂BOT项目中，由于存在投标人未签署中标标书的问题，招标委员会确认评标结果延误了九个月。
　　合同谈判工作主要是为了确定中标人。一般情况下，BOT项目的谈判需要进行三轮，大约12周时间。如果谈判进展不顺利，谈判时间将延长到最终确定中标人为止。有时候，招标委员会可能需要与两家以上中标候选人轮流谈判。
　　在融资和审批阶段，中标人进行融资和政府审批可行性研究报告是同时进行的，大约需要12～16周时间。在此期间，中标人将成立项目公司，项目公司将正式与贷款人、设计单位、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议。初步设计工作在此阶段完成。
　　综上所述，对于一个外资BOT项目，从政府批准用BOT方式开发项目到特许权协议生效，需要67～73周时间。如果利用内资开发BOT项目，工作周期可以缩短15～20周左右。对于不同条件的项目，开发周期差别很大。如果政府的工作效率较高，外来干扰较少，BOT项目的开发周期将会缩短。
　　虽然BOT项目的参与各方都希望尽量压缩前期工作时间，但完成BOT项目纷繁复杂的前期工作必须有一个合理的周期。如果不考虑实际情况，只是按照长官意志一味地压缩前期工作周期，极易在技术、法律或商务等方面留下许多漏洞，给后期的项目建设、运营和移交工作带来一系列问题，使政府和投资人之间出现不必要的纠纷。

二、缩短BOT项目开发周期的手段

　　在BOT项目运作过程中，应该采取以下措施，将开发周期控制在一个合理的水平内：
　　首先，积极有效地组织项目。
　　BOT项目需要政府各相关部门的支持。如果招标委员会由相关部门的负责人组成，且由一位政府主管领导担任招标委员会主任，并指派一位受过金融或管理教育、熟悉基础设施、建设程序且有过国际合作经历的政府官员负责项目的组织和实施，则可以使工作效率大大提高。
　　其次，应聘请具有丰富经验的国际融资顾问。
　　一个按照国际管理运作的BOT项目，对国际投资机构和金融机构而言，无疑更加具有吸引力。如何在遵守惯例的前提下确保公平、保护中方政府的正当利益，同时又保证项目对于投资人具有较高的吸引力，是每个BOT项目的运作者应该解决的核心问题。经验丰富的顾问公司可以给政府提供必要的帮助。
　　我国以前的一些BOT项目，由于没有聘请顾问或聘请的顾问本身缺乏经验，招标前期工作往往比较草率，招标条件含糊不清。投标人无法准确理解招标人的意图和要求，投出的标书也就不太规范和严谨。前期工作几乎在投标后从零开始，工作周期无法控制。为争取早日获得引资成功，政府往往在很多条件上做出让步，或者来不及仔细研究其利害关系就仓促对外方做出承诺，其结果不是给政府的经济利益带来损失，就是项目达不到预期目标，或者给今后的运营管理带来诸多不便。
　　随着人们对BOT项目理解程度的不断加深，聘请顾问公司完成BOT项目的前期准备工作已经成为一种共识。在北京第十水厂BOT项目中，北京市政府聘请大岳咨询公司作为国际融资顾问，使该项目获得成功，并在遵守国际惯例的基础上取得了多方面的突破，成为国内典范。
　　第三，进行认真的前期研究，提高招标文件的水平和质量。
　　在对项目的技术、经济以及其他方面的问题进行认真和深入的研究的基础上，在符合国际和国内惯例的前提下，锁定尽量多的项目条件（包括明确的技术条件和不可更改的商务法律条件），可以大大减少谈判阶段的工作量。但是BOT招标不同于设备和工程采购招标，在锁定任何条件前，一定要确认资本市场能够接受这种条件。否则可能会被投标人误认为项目条件苛刻，使投资机构失去对项目的信心和兴趣。

三、BOT项目与传统项目的开发周期比较

　　传统项目在政府批准立项以后，编制可行性研究报告大约需要15周时间。政府审批可行性报告大约需要16～20周时间。在可行性研究报告批复以后，初步设计工作需要20～25周时间（复杂的基础设施项目如大型水力发电厂等，需要更长的时间，不在讨论范围内）。从立项到开工的时间大约需要51～60周。在这期间，政府指定的筹建单位需要落实建设资金。
　　BOT项目的可行性研究和初步设计都在招标过程中完成，从立项到开工的时间将比传统项目长7～20周。但BOT项目的运作周期比较确定，按照正常的程序和周期运作项目，可以得到比较确定的结果，在正式开工前就已经解决了在今后的建设和运营期间将要面临的主要问题，使得后期的建设和运营将比较顺利。传统项目在运作过程中面临许多不确定的因素，很难如期完成前期工作，有的甚至造成长时间的延误，使实际所需的时间远远超过计划周期。另外，一些传统项目在开工前未能完全落实建设资金就仓促上马，由于资金不足，导致建设进度拖延，不仅项目迟迟不能投产，而且工程总投资远远超出工程预算。这种“钓鱼工程”给国家和人民带来很大的经济损失，造成社会资源的严重浪费。
　　开发周期虽然比传统项目的前期工作周期略长，但它的运作方式和程序较为规范，一般不会出现拖延开发周期的情况，这是传统项目不具备的优点。正式由于前期工作十分细致和充分，才使得BOT项目在建设和运营期间比较顺利，政府和投资人之间不易出现难以解决的纠纷。因此，我们应该正确认识BOT项目开发周期长的特点，不应该使这一特点成为否定采用BOT方式开发建设项目的理由。我国已经加入了WTO。WTO要求法制化的和透明度高的市场经济秩序，要求经济活动的参与者规范经济行为。从这点来说， BOT项目的规范运作是完全符合WTO的精神的。

　　由于BOT项目通常会在私人部门(通常以专门设立的项目公司的形式)和多个公有部门(通常是政府部门和其控制的国有企业)建立长期性的、复杂的合同关系，BOT项目的成功依赖于政府部门对BOT项目的有效组织，依赖于政府一方各个部门的协调和配合以及政府顾问部门的高质量的工作。BOT项目的组织工作是决定项目进展同时是降低项目前期费用的决定因素。

一、 BOT项目组织的基本结构

　　在基础设施的BOT项目中，通常采用以下的项目组织结构：
　　组织结构图：

　　招标委员会
　　招标委员会为项目招标最高决策机构，它一般是经过政府授权为某一项目招标特别设立的临时机构。招标委员会的主任一般 由项目所在地区或城市的主管领导担任，成员包括项目设计的各主要政府部门和签约单位的主要决策人员。由于基础设施BOT项目设计许多外部的政府条件和承诺，招标委员会的组成应能反映项目结构的特点。
　　一般而言，在中国的BOT项目会涉及到以下的主要政府部门：
　　□行业主管部门（如在城市净水厂的项目中，主管部门通常是城市的市政管理委员会或城市的建设委员会）
　　□计委（主要的项目审批）
　　□物价局（项目公司产品的定价问题及/或生产要素的价格问题）
　　□土地局（项目用地）
　　□规划委员会或建设委员会（项目的设计和建设）
　　□财政局（可能的补贴问题和税费问题）
　　□税务局（税收问题）
　　□外管局（外汇问题）
　　□ 项目的国有一方签约单位及其主管部门招标委员会组成的合理性和成员的权威性，直接影响项目的进度和最终成败。
　　招标委员会杂子项目初期将批准招标原则，在出售招标文件前批准招标文件，在评标结束后批准评标结果，在谈判结束后向中标人授标并与之签订项目协议。
　　招标办公室
　　招标办公室是招标委员会的常设工作机构，负责项目的日常组织工作。招标办公室的成员通常为招标委员会的成员单位的具体工作人员，这种安排有利于招标办公室与招标委员会成员的及时沟通。招标办公室主任一般 由政府指定的负责运作的只能部门的领导担任。
　　招标办公室将在咨询小组的支持下开展工作，包括为招标委员会准备待批准的文件和投标人进行交流。
　　招标办公室主要负责项目条件（特别是须政府部门提供的）的实际落实，协调与政府各相关部门和签约单位的关系。
　　以牵头顾问为首的顾问班子
　　顾问班子是BOT项目或类似基础设施项目中不可或缺的角色。融资招标需要招标方和投标方的有效沟通，一般情况下，政府缺少专业知识和经验，也没有足够的时间和精力，都需要顾问的协助。除牵头顾问外，顾问班子的常见成员包括：
　　□ 技术顾问
　　□ 财务顾问（在某些情况下，其职能由牵头政府顾问承担）
　　□ 法律顾问（通常包括国内和国际顾问，如果是国际招标项目）
　　顾问小组应是个有机整体，招标办公室、法律顾问、财务顾问和技术顾问的工作应该协调一致，前头顾问应保证实现这一点。
　　顾问班子将就项目结构的设计等问题提供咨询意见，起草招标文件以及回答关系的问题。在顾问班子中，牵头顾问起主导作用，类似上市或购并项目中的投资银行的地位。牵头顾问的作用体现在：
　　□ 设计项目的整体结构，包括项目的边界条件。由于BOT项目结构的设计牵扯方方面面的问题，它要求牵头顾问熟悉类似项目的运作规律和国际惯例，具有良好的饿项目全局观、丰富的项目经验，同时好的牵头顾问会针对特定的项目条件，实现项目某些创新，它要求牵头顾问具有将国际惯例与本土环境对接的能力及对未来政府政策走向的恰当把握。
　　□ 确定项目结构的主要问题和解决方案，执导法律顾问编制标书，协助招标办公室审阅招标文件。
　　□ 制定评标原则并组织评标和编制评标报告，供决策。
　　□ 确定项目谈判要点、策略和工作计划。
　　□ 在谈判中，就出现的问题提供分析和解决方案供决策，同时把握谈判的进程。
　　□ 如需要，在项目融资环节，组织或协助配合尽职调查工作。
　　□ 分析和确定项目所须的外部条件和政府一方各部门的配合，协助招标办公室对内的协调工作。
　　□ 领导和协调顾问班子的工作，表现在：
　　　· 制定详细工作计划，并保证按计划完成。
　　　· 将项目结构涉及的主要问题分解或翻译成特定的专业问题，交由各顾问分析和提出解决方案。
　　　· 在各顾问的意见的基础上，进行意见的综合分析和平衡，形成对项目的整体影响或净影响。
　　　· 保证专业顾问的工作与整个项目的进度一致。
　　财务顾问在大型国际BOT项目招标中一般需聘请，以提高项目的吸引力和信用。在国内BOT项目招标时，牵头的政府顾问一般充当财务顾问的角色（前提是由投资咨询公司担任牵头顾问），财务顾问的作用主要是：
　　1、 对项目结构的财务可行性提出咨询意见或参与设计项目结构。
　　2、 制定评标的财务标准。
　　3、 提供对投标人标书的财务评价报告。
　　4、 谈判期间，就谈判问题的财务影戏哪个提供咨询。
　　在BOT项目中，由于较大程度的使用银行贷款，因此设计出能满足贷款银行要求的项目结构是项目能否成功的一个关键因素。分析贷款银行的要求（如对项目自有资本金的比例，未来现金流的数量和稳定性的，要求的最低的偿债概率等），结合项目的具体情况和中国特有的饿项目外部条件（如价格管制等），设计和调整项目的财务结构，也是财务顾问的一个重要的任务。财务顾问 有时也需就税务问题提出咨询意见。
　　法律顾问也是顾问小组的成员，在国际招标项目中，往往还会聘请国际法律顾问。法律顾问的作用主要有：
　　1、 对项目结构和方案的法律可行性发表意见。
　　2、 对项目及合同条款的合法性提出法律意见。
　　3、 根据投资顾问提出的商务原则起草招标文件。
　　其具体的工作有：
　　1、 在项目设计阶段，明确项目结构涉及的主要法律问题、障碍和解决方式。
　　2、 提供评标的法律意见。
　　3、 在谈判期间，就提出问题或方案的法律影响发表意见。
　　4、 负责法律文件的编制。
　　牵头政府顾问与法律顾问的有效分工，将提高项目的效率和质量。国内很多项目单位为了节约前期费用，由投资顾问替代法律顾问是不可取的，投资顾问不应对项目的法律符合性提意见。投资顾问和法律顾问的分工是必然的，符合时常经济法制性的本质，将有效保护客户利益。
　　技术顾问也是政府顾问的重要成员，技术顾问的重要作用是通过技术要求的约定，保证项目的设计和建设能满足政府对可靠和安全的饿公用产品供给的要求，也应适当的保证在BOT项目的移交时，政府能接受的饿是可正常运转的公用设施。
　　技术顾问的具体工作包括：
　　1、 提出项目的技术要求。
　　2、 起草招标文件中的技术文件。
　　3、 提冲对标书的技术评价报告。
　　4、 谈判期间，就技术问题的影响提供咨询。
　　BOT项目各组织单位之间的协调
　　政府一方（包括与顾问班子）利益和工作的协调是大型基础设施项目组织能否成功的关键，BOT项目也不例外。由于投资放的报价是给予对项目风险整体奉贤判断后的一揽子提出的，因此项目设计和组织工作的目标就是降低项目的整体风险，以实现对方报价的最低。实现上述目标需要：
　　□ 项目的招标办公室和牵头顾问，明晰项目的整体风险和具体的风险的分配，了解政府一方局部的利益的变化对项目整体风险的净影响，从全局的角度制订最优的方案。
　　□ 招标办公室和牵头顾问具备高潮的解释和说服能力。
　　□ 对部分签约单位为实现项目整体最优，而牺牲部分局部利益，政府应予以承认并有适当的补偿安排，以减轻项目单位参与项目的积极性。

二、BOT项目组织的经验

　　根据参与的项目实际经验，我们认为政府在BOT项目的饿组织中，应注意以下几点：
　　□ 保持招标委员会成员，特别是招标办公室主任的连续性。
　　□ 招标办公室领导的特殊地位，出任的人选应具有极强的组织能力，同时能与顾问班子高效合作。
　　□ 牵头顾问的选择。牵头顾问的选择应取决于其经验和解决实际问题的能力。好的饿牵头顾问的贡献远远大于使用蹩脚顾问的咨询费节约。
　　□ 顾问班子的领导和分工。顾问班子应在前头顾问的领导下，具有明确的饿专业分工。多家顾问同时对招标委员会负责将不利于项目的饿顺利推进，增加标办协调顾问工作的工作量。
　　□ 招标办公室和牵头顾问应明确投资人和银行的资料要求，充分和恰当的资料的提供是解决投资人对项目不确定性认识的饿一个主要对策，它往往能在政府不做实质性的让步的情况下，争取更大的利益。

一、BOT项目结构设计的指导思想

　　BOT是项目融资同时也是公私合作（Public Private Partnership） 在发展中国家的一种主要运作模式，因此BOT项目的结构兼有上述两者的主要特点。
　　项目融资的主要特点可以从以下对项目融资一权威定义中了解：
　　· 项目公司是在贷款人、项目发起人和其他利益集团之间建立的一组合同关系；
　　· 项目公司在成立之初即承担大量的但数目确定的债务；
　　· 项目公司经营集中于限定的领域；
　　· 项目公司一般要求贷款银行，将项目公司的资产及其产生的现金流作为本金和利息偿还的主要来源和担保品。
　　公私合作的形式多种多样，从最初级的将国有公用企业的部分业务（如收费）进行外包，到完全的民营化，其中BOT方式是可选择的模式中的私人部门参与程度较高的一种形式。在BOT模式中，私人部门承担与建设和运营生产设施相关（即批发生产领域）的投资风险，但一般不直接面对公用产品和服务的最终用户（即零售市场）。公私合作的形式很大程度上决定于基础设施领域政府的管制政策。公私合作的主要目的是通过私人部门的介入，或者解决政府部门的资金缺口问题或提高基础设施的运营效率。
　　基于以上分析，BOT项目结构的分析或构造的基本思路是：
　　·通过建立一种长期或稳定的合同关系，为项目的运营和还本付息构造一可依赖的现金流（此原则在项目产品和服务存在活跃的交易市场的情况下或对产品和服务的需求比较稳定的情况下具有例外）；
　　·重点考虑贷款银行的利益，考虑影响还本付息的主要风险因素及可行的解决办法；
　　·最大限度地发挥政府一方签约方在某些领域控制和管理风险的优势，优化项目结构和条件，降低项目总体风险；
　　·在目前的法律框架和政府管理政策与国际惯例不一致的情况下，寻找解决问题的替代方案；
　　·在最后确立的项目结构中，政府至少应明确两个基本问题，一是政府介入项目的方式和程度，二是政府指定机构在项目中的角色。

二、北京市第十水厂项目结构简介

　　国际上多数BOT项目采用图1所示的结构，我国的来宾B电厂BOT项目和成都第六水厂BOT项目都采用了这种结构。在北京第十水厂BOT项目中，北京市政府不同意直接介入项目，大岳咨询公司根据BOT项目的理论和惯例结合市政府的要求为项目设计了如图2所示的项目结构，该结构基本得到了国际资本市场的认可。

上述合同安排和风险解决方案简述如下：

合同 主要风险 解决方式
专营办法（为北京市政府颁布的一政府规章）
此类基础设施项目，特别由于项目的所在国为发展中国家，涉及的一般政治风险 明确政府对项目的支持及支持方式，重申政府一方签约单位的主要义务和权利。
专营权的授予和撤消的风险 以政府立法的形式授予专营公司按照协议融资、设计、建设、运营和维护项目的独家权利，同时对专营公司经营范围改变的行为作出限制。
中方签约机构的组织变更 政府确保变更后的机构具有同样的履约能力。
外汇不能自由兑换 重申专营公司在目前法律框架下享有的外汇兑换和汇出的权利。
由于政府一方签约方的原因导致的项目终止 确保政府补偿机构按补偿与争议解决协议补偿专营公司。
原水与净水调价不同步 重申同步调价原则。
项目结束后项目设施的移交 重申移交的原则。
执行协议（包括管道用地协议）
政府的前期工作 1． 明确政府前期工作的范围和完成时间。
2． 明确政府一方违约的救济措施。

项目设施，特别是管道，建设和运营涉及的土地、拆迁及其他问题 1． 明确政府须提供的与土地使用权相关的内容及权利提供的时间。
2． 签定专门管道用地协议，明确政府在建设期及时向专营公司提供所须的土地使用权（位于三个不同的行政区），降低拆迁和其他与土地相关的风险。

政府批准的风险 明确主要的政府审批的类型、时间及解决政府不合理行使审批职权的补救方式。
项目的测试、检查和完工验收 详细规定测试、检查和完工验收的时间、内容、标准和双方的权利义务。
政府对项目设计和建设的管理 明确政府对项目设计和建设的监督权利、权利的行使形式和权利滥用的补救手段。
项目公司的履约问题 除终止补偿的规定外，项目公司被要求在整个专营期提供履约保函。
由于外部因素，项目公司在项目建设和运营期间可能遭受的风险 要求专营公司购买充足的商业保险。
购水协议
对净水水量的需求风险 约定购水方有年或取或负义务，此或取或负水平对应的水费应一般满足专营公司支付运营成本和偿还本息的要求。
对计算水费的水量产生分歧 明确水量计量仪器的选择、计量程序和计量结果争议的解决。
水价不能反映成本和投资增加的风险，特别考虑到净水水价（主要是零售水价）受价格管制，而且目前专营公司净水仅能销售给一买家，即自来水公司 根据专营公司现金流量的性质和变动因素，将水价划分为固定部分和浮动部分，固定部分反映以人民币计价的成本，浮动部分反映与外币相关的现金流出（主要是贷款的还本付息和股利分配）。建立固定水价与一般通货膨胀水平，浮动部分与外汇变动挂钩的定期的调价机制。
水费不能及时支付 1． 明确的购水方的付款时间表和延期付款责任。
2． 为保证专营公司支付运营成本和还本付息，建立月和半年水费最低支付水平和年底结算的机制。

3． 要求购水方建立水费特别帐户，提高水费支付保证度。

不明确的水质指标 1． 专门以技术附件的形式明确水质标准。
2． 详细的水质检测规定。

3． 水质不合格的违约责任和后果。

调度指令的不明确 明确水量的调度安排形式和内容及相应的责任。
专营期结束后项目设施移交时产生的纠纷 1． 明确移交时项目公司移交资产的范围和专营公司对其负债的偿还的责任。
2． 移交前大修、移交检测和移交后专营公司对移交资产性能担保等的规定。

3． 移交的组织工作。

原水协议
原水水质恶化 1． 原水供应单位合同义务和违约责任。
2． 一般财务补偿。

3． 导致终止时的财务补偿

4． 原水水质标准与净水水质标准的对应关系

原水水量无法保证 1． 原水供应单位的合同义务和违约责任。
2． 原水供应控制时平等对待原则。

3． 一般财务补偿

4． 导致终止时的财务补偿

不明确的水质指标 专门以技术附件的形式明确原水水质标准。
补偿和争议解决协议
非专营公司控制的成本增加或投资增加 针对不同情况提供不同的财务补偿机制，例如延长专营期、水价或临时资金支持。
银行的介入权 在专营公司违约的情况下，银行有一定的介入权，对项目的终止进行一定的限制。
项目终止的补偿 1． 专营公司违约或银行介入失败，政府签约方可选择接收项目设施并偿还贷款本息。
2． 政府一方违约，政府须偿还贷款本息并对投资人进行终止补偿，对投资人的补偿数额视不同情况区别对待。

3． 一般不可抗力问题主要由购买足额的保险来解决。

4． 政治不可抗力问题通过政府部分保证或购买多边机构的政治保险解决。

项目建设期和运营期及移交时争议的解决 1． 建立项目协调委员会及其工作程序，负责项目各签约方的工作协调及日常争议的解决。
2． 约定仲裁为项目争议的法律解决方式。

合同签约方变更的风险 对专营公司转让项目下的权利或义务和政府一方签约方的变更均进行了限制。
贷款协议及支持协议如担保协议等
投资人对项目的始终支持 1． 发起人的出资义务。
2． 在项目建设期建成前，如发生投资超支或建成延期的情况，贷款银行对投资人享有有限追索权。

3． 要求投资人将股份抵押给银行或对投资人股份转让等的进行限制。

短期资金短缺 建立偿债准备帐户。
大修理和其他可能的资本支出 建立其他现金准备帐户。
专营公司经营范围的单一性 对经营范围变更、合并、分立等的限制或禁止。
对股利分配的限制 在时间和资金的充裕度方面（主要是对偿债覆盖率）对股利分配进行限制。
项目失败时第二还款来源 完整的担保安排，项目公司的资产、合同权益等均抵押给贷款银行，以保证银行在介入时能正常地运营项目或将项目作为一整体转让。

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