BOT扶起广东污水处理厂
BOT（Build－Operate－Transfer）模式，即建设、运营、移交，城市市政公用事业特许经营制度的一种典型形式。政府通过签订特许权协议，将由政府投资经营的市政公用基础设施如污水处理设施，授予通过招投标选中的企业来投资、建设、运营、维护等；特许权期限内，项目公司向用户收取费用，来抵偿投资和经营成本，并获得合理回报，政府则拥有对项目的监督权、调控权；特许期满，项目公司把基础设施移交给政府。
招标——签约——建设——运营——移交，一纸纸契约使一个个久拖未建的污水处理厂拔地而起。近两年，广东省各地通过实施BOT模式，大大加快了城市污水处理厂的建设步伐。 巨大的威力 江门市新会区市政管理局副局长陈飞驹做梦也没想到，由于资金问题拖了5年多的东郊污水处理厂（首期4万吨／日），经过几个月的招标、谈判后，如今已破土动工，在今年10月便可投入运行。工程不仅建设速度快，而且投资少，大大缓解了区政府财政压力。按照合同，建设污水处理厂近4000万元的投资，全部由投资商安徽国祯环保公司解决，政府只需投资3600万元负责征地和污水管网建设（按16吨／日的规模）等配套工程；在运营过程中，政府更只需付给公司0.67元／吨的污水处理费。 “这在过去是难以想像的！据陈飞驹介绍，1998年武汉市政设计院曾给东郊污水处理厂做过可行性研究报告，首期8万吨／日的规模，连管网建设投资需1.6亿元。为了筹集该项资金，新会当时想过利用世界银行贷款，但贷款条件是指定购买国外设备，价格十分贵，投资会超过2亿元；另外，贷款还只能解决部分设备，国内配套设备资金还要8000多万元，这给财政带来了巨大压力。“水朝低处流，钱往少处花。经过比较，我们决定，还是将项目推向社会，用向国内外招标的办法选择项目法人，走BOT道路。”在“减轻政府财政压力”思想的指导下，顺德、珠海、肇庆、深圳等地许多新污水处理厂的建设也走上了BOT道路。 BOT模式的实施，打破了长期以来市政公用基础设施由政府垄断经营的体制，开放了市场，有利于社会资金、国外资本的投入，从而减轻了政府投资的压力，加快了污水处理厂的建设。这对于要一下子拿出上亿元建设污水处理厂的各地政府来说都极具吸引力，而对于本身财政状况不太好甚至是“吃饭财政”的地方政府来说无疑更是巨大的福音！“未来8年，广东省将投入440亿元整治珠江，其中计划投资252亿元，建设新污水处理厂163个，新增污水日处理能力1223万吨。要建设这么多项目，仅靠政府财力是不够的，也是不明智的，必须鼓励通过BOT等模式建立多元化、社会化的投融资体制，实现污染治理的企业化、产业化、市场化。”广东省副省长许德立的话道出了BOT带来的最大效应。 BOT模式带来的第二个效应是，通过公开的招投标，引入竞争机制，提高了污水处理厂的管理水平，降低了运营成本。如新会东郊污水处理厂，当初计划指定某事业单位负责筹建，要多少钱给多少钱，政府难以控制投资和管理费用。结果，该单位提出连投资回报每吨污水处理费用要1.2元。而实施BOT模式后，政府通过招投标，最后只需付0.67元／吨的污水处理费。当问到公司有何秘诀时？吴浩副经理告诉记者，“作为一家民营企业，公司必须从节约成本、提高实效等方面找效益。为此，我们选择了一种非常实用的工艺———‘水解酸化———上向流生物滤池工艺’；同时，一切不必要的东西都不要，如豪华的会议室、接待厅都不打算建，在人员的配备、管理费用等方面也力求高效节省。比如守门的吧，我们这里只要一个人，而在其他污水处理厂是三班倒。没办法，人家是吃皇粮的……” BOT模式带来的第三个直接好处是，使污水处理厂建而有用，有利于水环境的保护。当前，由于经济或者技术上的原因，一些污水处理厂半开半停，甚至出现建成污水处理厂后，管网还没有建好，污水处理厂成为摆设的怪事。但是，实施BOT模式后这些现象全没了。“因为按照契约，政府必须按规定的时间、规定的污水量交钱，超过的多交，没有或者不够只能怪自己了！” 力量的源泉 契约行为的本质特征在于法律面前双方平等，按照合同办事，建立诚信的经营关系。这正是契约力量的源泉所在，也是BOT模式能加快城市污水处理厂建设的原因。 首先，建立一个公开、诚信的政府。BOT模式之所以降低了运营成本，就在于通过公开的招投标，引入竞争机制。如新会、顺德、珠海发出邀请时，就有包括法国威望迪等大公司在内的30多家公司参加招投标竞争，他们可以从中选择最理想的一家。因此，要顺利地实施BOT模式，第一要素是地方政府能真正抛弃地方保护主义甚至某些个人利益，按照公开的程序办事，用好纳税人的钱。 要顺利地实施BOT模式，政府还必须切实履行诺言，按照合同办事，及时承担付费等责任。“投资商首先遇到的风险就是政府资信的风险。虽然政府不会赖账，更不会破产，但如果拖欠付款，投资商的现金流得不到接续，就会‘饿死’在半道上；很多金融机构也是出于对政府资信的担忧，在介入环保市场时望而却步，使投资商融资遇到很大困难。”深圳市中兴环境工程技术有限公司董事长魏兴民的话，道出了广大投资商对实施BOT模式最大的担忧。不过，在采访中许多投资商认为，广东特别是珠三角各地财政比较充裕，客观上为BOT模式的实施打下了较好的基础，这也成为投资商看好广东市场的重要原因；而广东人较早形成的市场意识也为“按合同办事”的BOT模式创造了较好的市场环境。面对为何实施BOT模式建设顺德大门污水处理厂的提问，顺德市副市长王涛强说：“顺德是一个改革的城市，有着按照市场经济规律办事的传统，许多基础设施都让企业经营。”投资商顺德伟润环保科技实业有限公司经理张润金则说：“在多年来和市政府打交道的过程中，顺德市政府给我们留下了能够兑现诺言的良好印象。”“不过，”张润金经理坦言，“我们还是希望加强BOT立法，更好地保护投资者的利益。” 其次，选择一个有资质、诚信的经营商。“我们要签的契约是一个城市公用设施的契约，是一个投资上亿元、经营期限二三十年的契约，因此，在选择投资商时必须综合考虑，慎而又慎。”作为珠海市BOT项目政府方代表之一的珠海市环保局局长焦兰生，表明了政府在招投标时应有的正确态度。其实，许多企业也要求政府在招投标时，有必要提高门槛，选择一个有资质的经营商，不能一味追求价格便宜。当前，BOT模式炒得过热，其中有些公司利用地方政府对BOT模式还不太了解的弱点，不管技术是否成熟、资金是否充裕，通过各种渠道招揽项目，其中不乏言过其实、抢占市场的投机者，套贷款、套土地、套政府补贴，这不仅给地方造成了资金和时间上的巨大浪费，也严重阻碍了污水处理产业化健康有序发展。“在招投标时，我们地方民营企业并不怕与外国环保公司竞争，因为我们有价格优势，但是就怕一些投机商搞乱市场……”为此，广东省计委、省建委和省环保局联合发文，要求各地在实施BOT模式时，选择的投标企业必须具有相应的从业资格，拥有相应的管理和技术人员，其注册资本不低于承包运行设施年运行总成本的50％。为了保障契约的顺利履行，陈飞驹副局长还认为政府有必要享有“知情权”，即投资商所有重大事情要报告政府认可，政府认为违反合同时便可提出异议，监督项目健康发展。 最后，签署一个详细而清晰的契约，明确双方的权利与义务。首先，要将招标方的状况，如规划区的用水量、污水费收取情况、管网建设现状等，详细告知投标者。只有情况清晰，条件吸引人，邀约才能得到更多单位的积极响应。其次，要清楚界定项目的边界条件，如地质勘探资料、当地材料、劳力信息、合同双方在工程中各自承担的责任，以及时限要求等，让投标者能准确地计算投资和回报。因为不确定因素越多，投标者承担的风险系数越高，报价就越高，最终不利于政府。最后，签署一个详细而清晰的契约。责任要明确，对甲乙方每一项责任如进水和出水标准都要清晰表达，边界清楚，切忌含糊不清；法律关系要清楚，用词准确；运作程序要明确；平等互利，凡要求乙方承担责任，甲方相应也要承担另一方面的责任。 “要想顺利实施BOT，必须尽量降低投资者的经营风险，实现‘双赢’的局面。”陈飞驹副局长说。具体而言，由政府承担较为有利的风险，如规定一个固定的税率，超过或低于此税率，由政府多退少补；政府保证提供4万吨／日污水，少于此量的，按4万吨／日污水计算；规定一个固定电价，实际发生差异由政府多退少补；此外，征地、管网建设等由政府协调才能办好的事情一般由政府负责。由双方分担一些风险，如对物价上涨（主要是电价、工资水平等）、政策变化（如对出水标准要求的提高等）的风险，双方制订一个物价上涨价格变化调整公式。规定在物价上涨的情况下可以调整污水处理单价，但在一定水平上的物价上涨，投资方应通过改善管理和提高技术来保持成本不增，只有物价上涨幅度过高超过成本下降的潜力时，才由甲方给予补偿。由乙方承担资金、技术、经营管理等方面的风险，如政府不对任何贷款提供担保，也不允许用污水处理厂的资产进行抵押贷款。“这一条非常重要。政府不用担心投资方因为在其他业务经营不善破产后，用污水处理厂来还债。” 关于BOT几点思考 广东的实践证明，BOT模式的实施能缓解政府的财政压力，节省了投资和运行的成本，加快了城市污水处理厂建设的步伐。为了能更广泛、更顺利地实施BOT模式，在采访中记者发现还有许多地方亟待加强和完善： 第一，提高认识。首先，提高对污水处理厂等环境保护基础设施建设重要性、紧迫性的认识。否则，再好的操作模式也是白搭。如顺德、东莞作为广东“最富的地区”，因为对污水处理厂建设的不重视，直到去年两地城市生活污水处理率还是零。目前，全省还有韶关、揭阳、汕尾、云浮、湛江等5个城市尚未建设污水处理厂。因此，各地必须从坚持可持续发展战略和将环境保护作为扩大内需的新投资点的角度考虑，加快污水处理厂的建设步伐。 其次，提高污水处理厂等环境保护基础设施投资主体多元化、运营管理市场化的认识。有些人认为，实施BOT模式，企业必然追求效益和回报，使项目的投资、运行成本增加，是不得已而为之。因此，最好是政府投资，通过招投标委托企业承包项目的建设和（或）运营，因为政府投资可以通过国内外银行贷款、国债进行低成本融资。对此，记者不完全赞同。且不说企业通过市场运作会降低运营成本，现阶段政府对有多少进行低成本融资的便利呢？因为根据国家计委、建设部、国家环保总局最近颁布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》的精神，在新时期应“鼓励社会投资主体采用BOT模式等特许经营权方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水处理厂”。许多企业告诉记者，他们也欢迎“政府投资，企业承包”模式，这样可以省去融资的困难。但是，政府能办到吗？实践证明，很难！长期以来，政府正是因为财政压力巨大才导致了污水处理设施建设越来越难。因此，说白了，有些人还是怕企业赚钱，不愿把这个虽非暴利行业但却能有长期稳定收益的产业交给外资或民资企业。可是，企业不赚钱会来投资吗？所以，记者认为，在现阶段许多地方财政还不太充裕的形势下，BOT模式是实现污水处理产业化发展的首选模式，政府还是做好自己要做的事，让利给企业，实现“双赢”局面。当然，由于环保项目具有投资大、周期长的特点，目前国内环保企业即使有再大的资本，也会遇到资金周转难题。如广州、深圳的污水处理项目动辄投资数亿元。因此，对于一些财政非常充裕又要建设特大型的污水处理厂的地方来说，政府还是有必要投资。但是，一定要通过招投标方式委托企业承包，而不要自己组建公司，否则，就会像电力、电信等行业一样，产生新的垄断。 第二、建立合理的污水处理收费机制。按照“污染者付费”和“治理费用高于成本费用”的原则，投资商的回报最终来自广大市民缴纳的污水处理费，而且污水处理费必须达到合理的标准，否则就是政府补贴。因此，建立合理的城市污水处理收费机制是BOT模式能顺利实施的有效保障。经过两年的调研、听证，2003年起，广州市的污水处理费从0.30元／吨提高到0.70元／吨，而且今后广东省各地都可以按照“保本微利，逐步到位”原则和价格分工管理权限自行确定污水处理费标准，这些都为BOT模式的顺利实施创造了有利条件。但是，作为与广大市民切身利益息息相关的公用基础设施行业，如何确定一个合理的污水处理费标准，也就是说不让企业赚老百姓太多钱呢？记者认为，目前最好的办法还是实施BOT，通过公开招投标，选择最合理的价格，使污水处理行业“保本微利”。在此过程中，政府有必要参照同期银行长期贷款利率标准，并根据其他条件，合理确定污水处理价格，以此作为对投资者招标的上限（如银行贷款利率为5％，那么盈利率约为8％）。 第三、培养良好的法治环境，严格依照法律程序办事。契约的力量在于契约能够得到执行。诚信的经营关系也必须首先建立在依法办事的基础上。因此，努力培养一个良好的法治环境，使契约一旦签署，即具法律效力，成为解决可能产生的纠纷的惟一依据，是BOT模式能顺利实施的重要保障。当前，在环保项目实施BOT模式建设还不太多，各地“摸石头过河”的情况下，政府应当成立一个小而精干的资产经营公司，代行政府职权，以平等的身份和投资商、银行交往，同时有必要聘请经过BOT专业培训的律师事务所和投资顾问公司作为专业顾问，按照国际惯例和法律程序进行调研、分析、投资推介、报价、谈判、签约。
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Re:[求助] BOT模式在我国的应用前景
[回复于 2004/8/31]
