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老挝水电BOT项目商业模式 [发表于 2010/9/10]

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老挝位于中南半岛的北部,是一个以山地为主的内陆国家，东界越南，南接柬埔寨，西南毗连泰国，西北与缅甸接壤，北邻中国。境内80%为山地和高原，且多被森林覆盖，有“印度支那屋脊”之称。老挝河流众多，河网密集，水电资源非常丰富，理论水电蕴藏量为 26,000MW，技术可开发容量为 23,000MW，其中湄公河干流及其主要支流占全国技术可开发量的 90%以上。近年来，老挝为了摆脱国家落后的经济状况，也在逐步探索革新开放的政策。在这一过程中，老挝确立了发展国民经济的重点之一，即开发其较为丰富的水电资源，通过向周边国家(包括泰国、越南等)输送(出售)电力来增加其外汇收入。目前老挝向泰国出售的电力收入已占其全部外汇收入的1/4。由于本国资金和技术力量的缺乏，老挝政府通常采用PPP模式（public - private partnership）来吸引国外投资企业参与水电资源的开发，通过电力分成和占有股份的形式满足本国不断增长的电力需求和电力出口换取外汇的需要，而BOT又是老挝大型水电站项目普遍采用的形式。 BOT(Build—Operate—Transfer)即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。一、老挝关于水电BOT项目的相关法律法规框架及存在问题 BOT项目涉及众多的项目关系人，包括政府主管审批部门、当地社会团体、投资者、咨询机构（法律、投融资、设计、监理、技术咨询）、融资机构、承包商、运营商、保险（担保）机构、产品购买者。众多项目关系人之间通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系。老挝BOT项目法律关系的确认涉及老挝的相关法律和一系列合同文本及法律手续。 1. 相关法律与老挝电力BOT项目投资有关的法律包括：《促进外国投资法》、《管理和促进外国投资法实施细则》、《电力法》、《环境保护法》、《合同法》、《税法》、《水和水资源法》、《劳工法》、《土地法》、《商业法》等。为吸引外资，老挝的投资环境在逐步完善，法律体系的建设也逐年得到加强，但与大规模吸引外商投资和为外国投资创造安全和便捷的要求比较尚有较大差距。针对老挝电力BOT项目，着重以下问题：首先，法律并非一成不变的。BOT项目的经营期很长，从老挝的法律实践上看，其存在一个逐步完善和与国际接轨的过程，同时也是实现国家利益最大化的过程。但就老挝的投资法而言，最近20年就出现了几次修改，而且一大批与投资有关的法律急待完善。因此从项目的长远利益考虑，需要对现行法律法规的研究、对法律环境进行整体判断，同时对充分了解和调研相关合同的签订和手续的办理。其次，BOT合同文本和附属合同众多，审批机构和手续庞杂，需要认真理清程序，避免引起项目拖延。需要借助老挝BOT水电BOT项目主管部门、司法部门和项目公司法律顾问机构的力量促成项目法律结构的完善。而且，BOT项目的合同文本值得从法律层面、技术层面、财务层面、文本管理层面等进行全面的研究。老挝目前还没有特许权法，广义的BOT协议涉及许多合同，细枝末节的问题比较多并相互牵连，难免与现行法律和法规存在的冲突，需要全面分析研究合同与合同之间的差异，规避潜在风险，保证项目所拥有的权利和权益，最终实现项目的预期收益。 2.相关合同（协议）（1）MOU 投资者在经过前期的初步考察和机会研究基础上，与老挝政府相关部门签订项目投资开发谅解备忘录，表明双方同意投资者在一定期限内就该项目做深入的可行性研究，约定双方的权利义务，促成PDA（项目开发协议）的签订。（2）PDA PDA是一个介于MOU和特许权协议（CA）之间的协议，在投资者完成项目可行性研究报告及环境影响评估后，项目开发的具体信息和内容就更加清晰和全面，投资者与老挝政府进入具体的项目谈判阶段，双方在PDA中约定一些项目的关键参数、投资人拥有的权利、各方在推进项目最后签署签的权益和义务、最终协议签署所需要完成工作时间表、就资源税和其他税收问题的初步意向、项目开发成本的约定等等。 PDA的准备和签署阶段，双方对项目开发的细节已经有比较深入的研究，双方在这一阶段为进入下一阶段做充分的财务、技术、社会环境影响评估，并通过PDA最终达成项目开发合作的框架。但是在这一阶段，由于会面临一些更为深入的问题和细节尚不能确定，还有待双方进一步协商，才能最终签署特许权协议，明确双方的最终权利和义务，因此这一阶段是搭建项目整体合作框架的承前启后的阶段。（3）CA（特许权协议）特许权协议是老挝政府授予投资者项目开发权益的协议，具有完全的法律约束力。CA明确描述项目开发范围、特许经营期限、老挝政府给予的优惠措施、老挝政府的保障措施、项目行政审批手续、双方明确的权利义务、项目推进的程序等等。 CA及其附件对BOT项目涉及的诸多问题都有比较明确的阐述，以界定双方的责权利。是整个BOT项目合同的核心和统领。（4）PPA（购电协议）购电协议包括国外售电和国内售电两种形式。国外售电一般由投资者、EDL和国外购电商共同协商并由投资人和国外购电商签署，约定售电的数量、价格、支付货币和支付方式。国内售电由投资者和EDL协商签署。（5）Shareholder’s Agreement（股东协议）按照相关规定，投资者与老挝政府在老挝国内成立项目公司，具体履行BOT协议项下权利义务。以上介绍的只是与老挝政府签订的主要协议，其他有关协议还可能包括：土地租赁协议、EPC合同、融资协议、运营维护协议等等。老挝BOT项目实施过程二、老挝水电BOT项目商业模式要点 1. 投资模式根据现行的投资模式，项目投资者必须与老挝政府按一定股权比例组成项目公司，老挝国家电力公司（EDL）代表老挝政府持有股份，行使股东权利；EDL代表老挝政府持有的股份一般为干股，即不出资本金而占有股份，以此免除项目公司未来资源税和享受税收优惠政策，或是由外国投资者替老挝政府出资，从未来收益中偿还。投资者需要筹集项目所需投资总额的30％的资本金，其余资金由投资者以各种可能的方式进行融资。 2. 融资模式 BOT项目采用的融资模式有项目融资和股东融资，或是界于两者之间。项目融资，是以项目的现金流量和预期收益作为偿还贷款的资金来源，并以项目的资产/预期收益或权益作为安全保障的一种融资方式。它通过担保结构的设计和对风险在各参与方之间的分担，以项目公司作为借款人，对发起人做有限或甚至无追索的融资方式。股东融资是指项目发起人直接承担借款人身份，以自身信用、资产作为抵押向融资银行贷款，再将款项转贷给境外项目公司，从而达到项目的融资目的。 BOT融资的成功主要取决于融资机构对项目问题的评价：1. 项目的合同结构、程序和运作模式是否合理；2. 东道国法律环境状况、相关法律的健全程度；3. 项目合法合规性；4. 项目的特许权利、优惠政策、税收政策；5. 东道国经济状况，项目所属行业和发展前景；6. 东道国政府对项目的审批程序和支持程度；7. 项目经济指标、风险状况、风险分担方式、信用保证结构、项目抗风险能力；8. 借款人情况等等。从老挝对BOT项目的要求和银行融资的要求考虑，BOT项目的投资人必须有一定数量的自有资金和融资的保障，有的项目还需要投资人提交项目开发的保函，以证明投资人的资金实力的项目开发诚意。项目的经济收益是老挝、投资人、融资银行所关注的重点，项目的财务评价的相关指标就广为各方关注，例如净现值、财务内部收益率、投资收益率、投资回收期、偿债覆盖率等等，都会对项目融资产生影响。 3. 运营模式根据老挝电力法，特许经营期（包括建设期）最长不超过30年，期满双方可以协商延期最长不超过10年。考察现有的多个项目，真正进入商业运营后的运营期限一般是25年。特需经营期的长度约定是双方博弈的过程，对投资人来说，特需经营期越长，项目能够实现的收益越多，但受项目使用寿命的影响，前期的投入和后期的设备更新和维修费用会比较高，而且运营期越长，不可控因素越多，风险越高；作为东道国来说，越早移交项目对政府越有利。项目运营由项目公司依照CA、PPA和公司章程进行，项目公司向购电商提供电力或服务后按照PPA约定的计价方式、货币和结算时限与国外购电商或EDL进行支付结算，项目收入按融资协议规定的还款方式偿还项目融资借款。 BOT项目涉及面广、结构复杂，海外的BOT项目则面对更加复杂的环境，为项目的成功实施带来巨大的风险。本文简要介绍老挝BOT水电项目的商业模式，从操作层面来讲，由于项目的独特性，没有完全固定的商业模式可以完全照搬；同时，老挝政府提供的相关协议模板和操作模式除自身存在的矛盾还需逐步改进外，老挝政府对BOT项目的观点和实践也随着经验的积累逐步发生变化，因此借鉴过往BOT项目的商业模式、适度创新和审慎研究才能保障项目的顺利推进。
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