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PPP融资模式在我国铁路融资中的应用 [发表于 2014/12/17]

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该帖子同步发自圈子：施工总承包管理 (访问该圈子) 1、我国铁路融资现状 1998年-2004年，我国铁路建设投资规模基本保持在500亿-600亿元之间，但所占GDP的比重一直在下降，从1998年的0.72%下降到2004年的0.38%.2005年，以《中长期铁路网规划》为蓝图，铁路加快新线建设，扩展路网规模，加速既有线改造，扩大运输能力，基本建设增势旺盛，基本建设投资达到889.16亿元。从融资结构看，我国铁路投资的主要资金来源是铁路建设基金、财政预算内专项资金和国内贷款，约占总融资额的86%，外资、债券、企事业自筹及其他资金约占总融资额的14%. 2004年，我国铁路的换算运输密度为3 360万t.km／km，是世界平均水平的4倍。尽管如此，铁路运能仍然严重短缺，货物运输只能满足需求的35%左右。尤其是主要干线能力最为紧张，长期处于饱和甚至超饱和状态，京沪、京广、哈大、京沈和陇海5大干线的运输密度已近1亿t.km／km.此外，由于铁路客运季节性特征十分明显，季节性运能紧张问题相当突出，每年春节、暑假、“五一”、“十一”等长假期，旅客运输需求很大，一些繁忙干线不得不以停运货物列车来保证旅客运输。根据《中长期铁路网规划》的要求，我国铁路里程要从2003年底的7.3万km增加到2020年的10万km，完成这个目标总计需要超过2万亿元以上的投资，平均每年需要资金1 000亿元。如此巨资投入不可能完全依靠政府，面对铁路发展和资金缺乏的两难困境，铁路急需引入新的适合我国国情的融资方式。PPP模式应是较好的选择。 2、PPP融资模式的概念及其特点 PPP（Private—Public— Partnership）即公共民营合伙制模式，它是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与项目的各方共同承担项目的责任和融资风险。 PPP模式在基础设施建设中应用的显着特点在于通过引入私人企业，将市场中的竞争机制引入基础设施建设中，更有效地提供公共服务。在PPP模式下，政府和私人企业的关系发生了根本的变化。政府和私人企业之间不是命令和控制关系。而是合作关系。在合作关系中，双方共同分担风险和责任。另外，通过市场机制运作基础设施项目，并不意味着政府全部退出投资领域，在基础设施市场化过程中，政府仍然要向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值就是政府采用 PPP方式的收益。 PPP模式一般适用于规模大、周期长的项目。通常基础设施项目的规模都比较大，收益周期也比较长，因此适合采用PPP融资模式。常见的基础设施项目有以下3个方面：交通设施项目，如公路、铁路、桥梁、隧道、港口、机场等；公共设施项目，如电力、电讯、自来水、排污等；公共工程项目，如大坝、水库、仓库等。在大型基础设施的建设中，其最本质的机理在于通过商业化和私营化的运营，使基础设施的建设和服务效率提高，也可以补充基础设施建设资金的不足，减轻政府的财政压力。政府的公共部门与私人参与者以特许协议为基础进行合作。他们的合作始于建设项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目融资的可行性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与者承担。在PPP模式中，公共部门与私人部门之间若存在分歧，任何一方都不能改变项目的实施，而应当平等地在特许协议基础上处理。 3、PPP融资模式的组织机构设置及运作程序 PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出一个新的模式。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式。这种模式最显着的特点就是项目所在国政府或所属机构与项目投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。在组织机构中，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕累托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。 4、铁路选择PPP融资模式的优势（1）PPP融资模式可以尽早确定哪些铁路建设项目可以进行项目融资，并能在项目初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配问题。从运作程序看，PPP融资模式包括选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。PPP方式的操作规则使民营企业参与到包括铁路建设项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中，有效地实现了对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。（2）PPP融资模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，有利于采用私人企业的先进技术和管理经验。铁路长期垄断性经营，没有直接竞争对手，容易导致运营效率低，服务水平差。经营者主动降低运营成本、提高运营管理效率和不断创新的意识。基础设施的外部性并不意味着市场机制和私营部门不能发挥积极作用。采用 PPP方案可以使有意向参与项目建设的私人企业与政府或有关机构在铁路建设项目的论证阶段，共同商讨项目建设过程中所采用的技术方案，从而有可能采用较新的研究成果。（3）PPP融资模式可以在一定程度上保证民营企业的盈利。民营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目。采取PPP模式，政府可以给予民营企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，通过实施这些政策，提高民营企业投资铁路项目的积极性。 5、铁路实现PPP融资模式的必要条件（1）确立合理的风险分担结构。基础设施建设具有投资大、周期长、内部结构复杂、设计因素众多等特点，从而产生了大量的风险，因此，要想吸引民营投资者，就要设计合理的风险分担结构。合理的风险分担结构是项目具有吸引力的关键因素。项目的风险分配应该根据每个参与者的具体情况，将某类风险分配给最适合承担的参与者，从而使项目的整体满意度最高。在PPP项目中，可采用项目完工担保、资金缺额担保，也可对一些风险投保，包括对建设工程一切风险（CAR）的保险，对预期利润损失风险（ALOP）的保险，对第三者责任风险（TPL）的保险等。另外，国际金融公司、世界银行、亚洲开发银行等还能对外汇不能转移、东道国政府违约等风险进行担保。（2）转变政府职能。采用PPP融资模式，实际上是在过去垄断的公用事业项目中引入市场竞争机制，而政府职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。对于私人投资者而言，最关心公私合营协议中的政府监管风险，包括特许权招投标过程是否透明，协定的运价制度是否能遵守，投资者是否具有真正的运营自由，政府是否能按时进行财政拨款等。这些都需要政府尽量采取市场化或激励性的支持手段，为铁路建设提供良好的投资环境。（3）政策保障。基础设施建设公益性的特点使其定价不能完全遵循市场化的原则，同时，基础设施建设流动性风险较大，因此，政府应制定相关政策，给予基础设施投资一些优惠，如税收优惠、低息贷款、担保贷款、铁路沿线的土地开发优惠等，充分调动民营资本的积极性。（4）法律和法规保障。项目进行PPP模式运作，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任义务和风险进行明确界定，以保护双方的权益。因此PPP项目的运作需要清晰完善的法律和法规制度予以保证。另外，在各项法规政策之间也存在着不一致的问题。因此，为促进PPP项目在我国的实施，从法律协调一致的角度讲，应该对PPP项目专门立法，以提高 PPP项目的运作效率和透明度，实现法律的统一。
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