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□ 《中国质量报》记者 杜 吟 2008-5-21

在日常平静的生活状态下，也许我们并没有去过多地了解什么是应急管理方案（应急预案）。今天，当四川汶川大地震如此近距离地突袭到我们身边时，我们从不同的渠道看到、听到最多的词就是“应急预案”。

从世界范围内看，无论是9?11恐怖袭击、伦敦地铁爆炸、日本东京毒气事件，还是今年年初中国南方雪灾及现在的汶川大地震，我们都能从中看到应急管理对减轻灾难的作用。应急管理是什么？它是如何在突发事件中发挥作用的？一些专家结合这次抗震救灾的实际，从管理的角度，对应急管理的部分内容进行了解读。——编 者

5月12日下午，距离四川汶川地震发生不到2小时，包括国家地震局、中国人民解放军总参谋部、国家减灾委等在内的多家国家部委和相关部门，相继启动Ⅰ级应急预案或救灾应急响应机制，第一时间投入灾区救援工作。

核心：敏捷的响应机制

尽管每个人都不愿意提及灾难，更不希望灾难降临，但灾难常常不期而至。面对可能的意外事件或重大灾难，一个重要的解决方案就是启动为这些灾难性事件预先建立的应对机制———应急管理方案，也就是应急预案。

从汶川地震救灾现场看，应急管理方案的核心机制，即敏捷的响应机制发挥了重要的作用。主要表现在：第一，有一个敏捷的响应组织结构。如国家地震局根据《国家地震应急预案》启动Ⅰ级响应，成立了国务院抗震救灾指挥部，统一组织领导、指挥和协调地震应急工作，国家领导人亲临一线指挥，国家多个相关部门的救灾指挥与协调工作进展迅速、及时，食品、药品、衣物等救灾物资已陆续送到灾区，交通、电力、通讯等基础设施开始或已经恢复，各地的捐资活动已经展开，形成了强大的救灾联动网。

“由于灾难之后不可预料的事情很多，所以需要这样一个敏捷的响应组织结构。”成芳说。

第二，由于灾难现场复杂的技术条件，应急管理的响应机制需要有专家信息的支持。此外，对于可以预测的情形，响应机制还要有一个有序的工作方案和全面的检查表，对现场随时发生的情况还要进行搜集和汇总。从地震局第一时间派出的180名专业救援人员到武警、消防、卫生、防疫等方面的专家一线进行救灾指导，还有媒体报道的每隔1个小时的层层汇报制度等，都充分说明了应急管理专家的快速响应能力。

第三，响应机制还包括妥善的安置方案。如这次救灾中我们看到的启用体育馆作为临时的灾民安置场所、各地都动用了国家的储备为灾区提供物资供应等。

过程：及时有效的通报系统

事实证明，在这次抗震救灾中，政府第一时间的快速反应能力、中央电视台24小时不间断直播、现场对于33名国外游客的成功救助等，都说明了应急管理方案在实施的过程中不容忽视的一个重要系统———有效的通报系统所起到的关键作用。

据国家地震台网中心的专家介绍，基于3个属性：地球不可进入、地震发生规律的复杂性和地震发生的小概率性，所以地震是很难预测的。也就是说，自然灾害的预测在现今的科学技术条件下是有一定难度的。那就需要我们在灾害发生后，有一个有效的通报系统，这个通报系统也是应急管理方案最主要的组成部分，它至少需要3个构成方面。

首先有一个权威的、正式的通告渠道，以避免不准确信息或谣言的传播。

其次是要有一个分级、分层的通报体系。面对类似地震这样的重大灾害，信息化的系统很可能失效，所以还应在常规通报（如电话、电报）手段外，借助特殊技术装备，使用广播、卫星电话通信系统；或借助传统的通报方式，如人与人之间的口口相传、借助某种特定意义符号传播，像古代烽火台等，作为常规的通讯设备不能正常使用时的替代弥补方案。

第三，确保通报信息的准确、真实。这其中，要考虑那些“临时人员”对信息的把握程度。例如当前在地震中心区域的旅游者们，如果无法获取相关信息，现场救助的有效性就难以衡量。

有效的通报系统在这次救灾的应急管理中发挥得淋漓尽致。“至少从外电的评论上，我们可以感觉到这次地震的响应是符合人们的心理期望的，甚至对于挑剔的人。”成芳强调，它不仅向世界表明了中国把控应急管理的能力，同时也增添了全国人民万众一心战胜震灾的信心。

根本：应急管理文化

中国有许多句古话概括出了应急管理的精髓：如“防患于未然”、“未雨绸缪”等。正是提前准备的充分，当应急管理方案一声令下被启动时，它“用兵一时”的威力才能真正得到发挥。

对于这次抗震救灾现阶段所取得的成效，许多媒体包括境外媒体用3句话对其进行了高度概括：预防体系健全，救援措施高效，灾民临危不乱。

“这些成绩的取得，正是应急管理响应机制敏捷、有序运营的结果。而一个综合、高效的应急管理响应机制是需要提前准备的，这些准备不仅包括技术准备、应急管理人员的知识和方法准备，也包括一般民众的意识准备和心理准备。”扬智管理咨询公司专家杨振华介绍，随着中国综合实力的提升，从2003年开始，中国应急管理也在借鉴成熟国家经验的基础上，从建立预防体系、国民素质教育开始抓起。

另外，从法律的层面，我国也在营造形成应急管理文化的良好氛围。成芳介绍，2007年11月1日我国正式生效的《突发事件应对法》，详细规定了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等方面的内容，从法律上予以了保障。

本次大地震还处在后期救助中，应急管理的作用还在进一步地显现。“而已经发生的事实表明，本次救援活动是高效的，我们应在总结应对本次震灾成功经验上，进一步做好灾害的防范工作，它不仅包括对自然灾害发生的可能性进行系统地、科学地预测，更包含对于民众应急管理、灾难处置等方面知识的教育。”杨振华强调。

启动应急预案 多路驰援灾区 张友华 绘制

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应急管理方案是指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。它一般应建立在综合防灾规划之上。其几大重要子系统为：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。

应急预案的响应机制主要集中在灾难发生之后的一段时间之内，关注点在于：现场救助、控制局面、防止事态进一步恶化。

从理论的角度看，在应急管理方案中，响应方案是整个管理的核心。响应方案由一系列计划组成，如事件管理计划、危机管理计划、灾难恢复计划等。在实施应急管理时，除了制定出详细、可操作的计划之外，还需要指定专人来负责意外发生的响应，这个人需要有控制局面的能力和沟通协调的能力，是决定启动响应方案、进入应急响应状态的最终决策人，这个人可以是一个组织，也可以是个人。