回顾新中国成立以来重大项目建设的发展，计划经济时代的特色是“集中力量打歼灭战”，在经济薄弱的情况下通过行政调拨的方式以举国之力完成与国计民生有关的重大项目，两弹一星和重工业基础建设就是由此带来的突出成绩。当时，在苏联式计划体制的思想下，各行业呈现条块分割格局，各自均按计划管理思路建立设计院、设备制造、工程企业各管一段的体系，根据国家总体规划完成自上而下分配而来的任务。

　　改革开放以后，计划体制暴露出重重问题，诸如“重立项轻管理”“跑部钱进”等现象直到现在仍有遗风。更重要的是，如何建立适应市场经济环境的重大项目组织格局，如何建设符合现代企业制度的市场主体，这是一个直到现在仍然需要探索的问题。

　　目前，条块分割的行业格局尚未打破，往往仍是以专业职能进行划分，设计院、建筑施工企业、设备制造企业等各自为政，各单位仅负责自身业务范围内的职责，缺少以市场和项目为导向的强有力市场主体来负责重大项目的总体设计和建造。

　　这带来了一系列的问题，例如项目质量缺乏有效的总体责任人，缺乏原创性总体设计能力等。在市场格局上，建设主体各自为战，各单位因项目建设才走到一起合作，各专业化主体之间缺乏协同，缺少长期协同发展机制，导致行业整体技术积累和管理能力难有突破。

　　以工程行业为例，当前重大工程项目上越来越多的业务以总承包形式出现，然而设计院、施工企业、设备制造企业均发现，自身在全面承担工程责任时能力不足，需要补齐短板，谋求设计、采购(制造)、施工一体化运作，然而这一道路却是艰难曲折的。

　　中国是一个大政府的社会，加上发展阶段的原因，政府政策对于行业发展非常关键，尤其是国有企业。然而国有工程企业往往依附于各行业的集团企业，不容易产生国际上那种跨多个行业、实力雄厚的工程集团，同时也没有对工程行业发展进行统筹规划的跨行业独立政府主管部门，其发展受到行业规划的极大影响。当行业忽起忽落时，工程企业往往会受到极大的摧折，例如产能过剩需要压缩时行业总体业务可能会有20%的下降，但对工程企业就可能是80%甚至100%的业务萎缩。这种强周期性对于工程企业的长期发展极为不利，尤其对建设周期长、人员素质要求高的高科技工程。当初运十项目的下马导致中国大飞机设计能力的断代就是一个显著的例子。缺少强有力的工程项目建设主体，就很难应对各行业的强周期波动。

　　在中国，传统的工程组织模式是专业化企业之间的协作，之后通过向国际先进经验学习，逐步引入了 EPC总承包等工程管理模式，在市场竞争中一些设计院、设备制造商或施工企业逐步具备了 EPC总承包商的资质、经验和能力。然而实际工作中，仍然是不同专业化主体采取分工协作的方式完成工程建设，EPC总承包商扮演的主要是协调者的角色。这种专业化分工协作的模式会导致松散的产业格局，在竞争比较充分、技术比较成熟的工程行业，这可以通过市场关系灵活配置资源，激发同类业务企业之间的竞争，形成活跃的发展态势。然而，对于复杂系统工程领域，这种专业化分工协作的模式会导致产业发展缺乏一个主导者。任何一个专业化企业都无法胜任复杂系统工程中的总体设计、建设、管理、升级换代的全部工作，而各自独立负责其中部分工作会导致一个问题：谁来负责总体工作?谁来负责产业的长期发展?

　　以核电为例，设计院负责系统设计工作，理论上可以充当核电产业的主导者。但从实践看，核电设计不是关起门来就可以做出来的，需要和设备制造、施工等企业的实际技术能力紧密相关，只有立足于产业现状才能形成可实现的系统设计，同时还要根据现实发展形势不断完善。同时，产业主导者的作用还在于，一方面如同中广核工程公司这些年的实践，在产业大发展时用市场杠杆充分调动全社会资源完成核电站的大规模建设，另一方面如西方核电发展停滞期时所表现的，在业务大幅萎缩时保存产业种子，进行新堆型研发，为未来发展积蓄力量。

　　在计划经济时代，产业主导者的角色是由政府来担任的，两弹一星就是最明显的例子。到了市场经济时代，政府直接参与市场活动不符合市场规律。对于核电站这样的复杂系统工程产业来说，政府退位会导致主导者缺位的现象，需要有强有力的市场主体能够承担起产业长期发展的任务。从西方发达国家来看，复杂系统工程的产业主导者往往是由特定的公司来承担的，典型的例子有如波音和空客，它们负责大飞机的设计建造全流程工作，具体元器件生产则是由庞大供应链来完成。

　　因此，对于重大项目的组织和管理而言，在市场经济环境下迫切需要培育强有力的市场主体，使其能够承担项目建设的总体责任、主导产业的长期发展和技术进步、参与激烈的国际竞争。这意味着要打破条块分割的行业格局、鼓励跨行业的竞争、推动工程企业的兼并重组、促成产业链纵向和横向一体化整合，催生适应国际国内跨行业激烈竞争的企业。