土地批租制度落后，国家独家垄断和操控土地市场，地方政府将土地资源
“政绩化”以及经济适用房政策不到位等等的原因，是住宅价格居高不下的深层因素

　　房地产泡沫把本来就高的房价推到了当地居民可望而不可及的高处，宏观调
控及时出手使房价开始回落，在治理了短期的投机性炒作之后，需要从深层次认识产生
高房价的制度性原因，通过体制改革构建“居者有其屋”的和谐社会。

　　引进的落后土地批租制度

　　我国现行的土地批租制度是从香港引进来的。香港的土地全部是英国政府从
中国长期“租”去的，到期归还。所以没有永久的土地私有权。于是，香港发明了一套
独步天下的土地批租制度。就是政府把临时属于英国女皇的土地按不同的年期(一般短
于香港作为殖民地期限的99年)批租给私人，再由私人开发、投资、转手交易。这是一
种相当特殊的土地产权制度，主要优点是政府通过批租土地可以获取收入，同时又照样
利用市场机制配置土地资源。但是香港的土地年租期制与无限土地私有制相比是一种很
落后的殖民地制度，英国人在本国并不实行这种制度。

　　由于城市土地制度设计的先天不足，土地批租制度暴露出许多弊端。一是土
地批租制度使地方政府具有操控土地市场和土地价格的利益。我国现行的土地批租制度
使地方政府能够获得未来几十年的土地租金，寅吃卯粮、一本万利。卖地就成为地方财
政收入的主要来源。在有些市县的土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，有的
甚至高达60%。土地价格上涨，土地出让金也水涨船高。地方政府具有推高土地价格的
利益驱动。二是把几十年的土地租金一次交付，抬高了住宅的价格，给居民造成了居住
难的问题。三是增加了开发商的投资和开发成本。

　　土地是地方政府提高政绩的经营资本

　　房地产是推动GDP增长和政绩工程、形象工程的集中表现。城市的经济增长
集中体现了地方官员的政绩，政府主导型经济不可避免地要以GDP增长为中心。房地产
开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为0.3个百分点，间接贡献率为0.6-1.2个百分
点，两者相加共计1.9-2.5个百分点；同时房地产开发又具有政绩工程和形象工程的作
用。结果政府官员有强大的内在冲动和外在压力推动GDP增长，特别是通过房地产开发
大搞GDP形象工程和政绩工程。

　　土地资产成为地方政府大搞GDP政绩工程、形象工程的资本。城市土地国家
所有和非市场定价征地使“零”成本的土地资源成为可供地方政府经营的能够迅速增值
的资本。在政府手中，土地资产成为了置换资本、整合资源、迅速盈利、招商引资的土
地资本。结果有些地方政府就不再仅靠发展企业来带动GDP的增长，而是通过政府土地
批租、公开招标拍卖、土地合作吸引投资的方式来增加财政收入和GDP。土地征用的低
成本和土地出让的高市价，使得地方政府有很高的积极性经营土地和经营城市，而政府
的土地经营和城市经营，不断地推动土地价格的上涨。土地经营的高收益使政府拥有强
大的资本进行一些非理性的投资，如大搞GDP形象工程和政绩工程等，以至于形成恶性
循环。

　　在土地批租制度下，政府具有两个相互冲突的政策目标：一方面政府要提供
住宅、厂房、商厦用地，满足居民居住及商业活动的需要，在这目标之下，土地价格越
稳定、越低廉就越好。另一方面，土地是政府获取土地增值和地租的来源，在这个目标
之下，土地价格最好能够不断地上涨。理论上虽然存在政府通过

　　土地储备成功调控土地市场的可能性，但是由于房地产对于政府具有多重作
用和巨大利益，实际实施的结果是城市政府都是以牺牲城市长期利益和民众的公共利益
为代价，获取短期的财政收入和政绩。

　　国家独家垄断和操控土地市场

　　国家高度垄断土地一级市场经营。地方政府为了提高土地利用效率，获取土
地增值收益，实施城市土地收购储备制度，进一步提高了土地一级市场国家垄断经营的
程度，有的城市政府甚至实行了土地一级市场的国家完全垄断化经营即城市土地的国家
专卖，结果使土地一级市场不复存在。首先，造成土地供给不足。政府的土地储备中心
垄断供给的土地，由于其自身存在经营资金短缺、工作缺乏效率、信息不透明等问题，
可能在品种、地点、规模、时机等方面与市场需求不相吻合，导致土地供应量减少，引
致需求特别是投机性需求增加。其次，推动房地产价格上涨。有的城市政府实施“非饱
和适度供应，保持卖方市场”的供地政策。结果导致稀缺的土地资源供不应求。因为地
价是由房价来决定的，反过来土地供应量决定了房屋的供应量，决定了住宅的供求关
系，从而影响了房价的升与降。因此，城市土地长期供给不足是造成房价上涨的关键性
因素。第三，提高住宅用地价格弥补工业用地亏损。外商类投资是在各地激烈竞争背景
下展开的，土地价格优惠甚至零地价就是这样竞争出来的。这一竞争压力也迫使地方政
府出于发展当地经济的动机，向商业、住宅等房地产项目出让土地索取高价。使地方政
府可以以丰补歉，以商业、

　　住宅等房地产项目的土地收入弥补工业用地的土地亏损。这是为什么地方政
府不认为土地价格高的原因。

　　垄断结构的市场与竞价拍卖制度不相匹配。土地市场引入竞价机制的初衷是
为了提高土地资源的利用效率和消除寻租。竞价拍卖制度是一个好的市场工具。但是竞
价拍卖机制适用于竞争性的市场，而垄断性市场需要价格管制。在现行的市场状况和政
策环境下，土地市场

　　国家高度垄断和土地资源供不应求提高了房地产企业对地价特别是好地段地
价的预期。采用拍卖制度，只会通过竞价机制为垄断供给的垄断产品形成垄断价格，并
且不断地把垄断价格推向新高，拍出了泡沫。房地产商之所以敢不惜血本拿地，是因为
房地产商预期在现行体制下两年后楼盘建成时房价还要上一个台阶。在这里，地价拍卖
出天价不等于实现了效率最优，而是市场竞争机制和价格机制的严重扭曲，是政府过度
干预下的市场失效。

　　经济适用房政策不到位

　　政府住房政策目标模糊。目前我国的住宅市场存在诸多问题：房价收入比
1∶3至1∶6的住房市场断档，中低档住房供不应求，经济适用房占全部住宅的比重偏
低，经济适用房准商品房化，与商品房之间的价差越来越小。有些城市的经济适用房政
策缺位，有些城市的经济适用房政策在萎缩。特别突出的核心问题是由于政府经济适用
房政策不到位，经济适用房的房价大大高于房价收入比的国际惯例。

　　政企博弈中的失败。居民住房是准公共产品。政府提供准公共产品过度市场
化。政府要求企业生产经济适用房的利润大大低于产业平均利润，房地产企业为了自身
利益必然与政府展开博弈，采取有利于自己的对策和产品策略。由于监管机构与被监管
企业之间的信息不对称、监管机构被利益集团俘虏以及政府的管制办法不到位等问题，
导致政府在经济适用房建设的博弈中成为输家。结果政府提供了补贴，广大中低收入居
民买不到支付得起的住房，房地产商从中盈利，造成政策失效。

　　结果造成住房市场有效供给不足，使住房市场存在着结构性的供不应求的基
本矛盾，使广大中低收入居民难以满足居住需要，这是住宅市场不和谐的根源。

　　房地产区位市场的准寡头垄断结构推高垄断价格

　　由于房地产的特殊属性，房地产企业之间的竞争主要是项目区位邻近企业之
间的竞争，与区位较远的企业之间的竞争大为弱化，其他区位市场产品的替代性大大下
降。现阶段房地产商以区位竞争为基础，以产品差异化竞争为中心，房地产市场基本不
打价格战。结果形成了房地产市场类似寡头垄断的区位市场结构。

　　房地产商通过默契合作，互相比照定价，不打价格战，实现了一种非正式协
议的价格合谋，通过这种默契合谋定价获得了区位市场企业群体利润最大化的价格，从
而使整个房地产业获取了垄断利润。

　　房地产准寡头垄断企业利用社会需求的增长推动价格上涨。在这种准寡头垄
断的市场结构和默契合谋定价的状况下，房地产价格呈现不正常刚性。在土地价格不断
上涨和住宅市场结构性供不应求的市场中，不时出现房地产需求的增长变动，房地产商
往往利用这种市场需求的变动去推动房地产价格的上涨，甚至把需求的潜在因素作为利
好因素去炒作。例如北京申奥成功、城市轻轨通车、CBD建设等，上海市世界级城市的
定位和世博会申办成功等需求因素的变化，都为房地产商提供了极具诱惑力的炒作空
间，使房地产价格出现波段式上涨。

　　深层次的根源是经济建设型政府所造成的政府越位和缺位

　　房地产市场是政府主导型经济发展模式的重灾区，经济建设型政府造成房地
产经济运行的不规范状态：一是政府职能运用过度，即在那些应当通过市场配置生产要
素的领域例如土地资源，政府权力过度干预，用政府替代市场，实行国家垄断经营，与
培育土地要素市场的改革目标相悖，造成政府失灵。二是政府职能缺失，即在市场机制
无法进行有效调节，必须由政府弥补市场缺陷的准公共领域，政府未能全部履行其职能
去弥补市场缺陷，住房政策不到位甚至缺失，在经济适用房供给中过度市场化，造成市
场失灵。从而导致公平与效率失衡、经济运行不规范、市场秩序混乱等状况。政府越位
和缺位是造成我国房地产价格居高不下的深层次根源。(任纪军)