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在世界各国推进电子政务的进程中，电子政务工程的失败案例比比皆是，工程的论证和实施被称为推进电子政务的三大“软肋”之一。 就我国的具体情况而言，由于决策过程中存在“长官意志”和“面子工程”等问题，非常有必要研究电子政务工程实施的误区。
国外电子政务工程失败案例分析
1989年建造FLORIDA（Florida On-line Recipient Integrated Data Access）系统是美国佛罗里达州政府的一项社会福利信息化工程。经济衰退和安德鲁飓风已经使的佛罗里达州接受援助的人数翻了一番。该系统是用于处理数百万受抚养儿童、食品券、医疗援助等受资助家庭接受者的资格认证。系统合同被授予总部位于达拉斯的EDS公司，系统包括一个基于巨型机的系统，它支持84个数据库、1390个程序、12000多个终端和个人计算机、每天550万次在线申请处理。最初曾预计通过降低支付错误和对机构工作人员的需求，FLORIDA会节省该州上百万的资金。但结果却是，系统错误地发放了数百万的救济款，引发了卫生与康复事业部的大量辞职和解聘，并且招致激烈的争论。FLORIDA系统的问题归咎于办案量预料不到的猛增和预算方面的限制，使机构无法雇佣更多的社会福利工作者。这些错误表明，FLORIDA系统的建设论证工作一开始就存在缺陷。
美国联邦航空局（FAA）在1981年宣布实施高级自动化系统（Advanced Automation System，AAS）项目时，承诺将使用复杂的计算机系统使空中交通实现现代化控制。由于需求系统的不断改变，AAS项目中的需求被称为搅拌器。需求的变更导致管理的人机界面频繁变更，界面管理软件被设计为单个程序，声明有上千个，任务是针对单纯的显示。人们用了数年时间来编写该程序，并且重写了十几遍。 结果证明，花了14年的研究没有收到成效。项目结束前不久，一位控制员在CBS的晚间新闻中说：“我以前只需1个命令就可以完成命令，现在要用12个命令来完成。”。当项目结束时，《华盛顿邮报》曾报道说软件有超过3000多个缺陷，满足各方面所要求的软件无法写出来，软件中的瑕疵不胜枚举。据飞行员协会AOPA的资深副会长祖·斯得凯特说，经过15年花掉数十亿美元后，引人瞩目的AAS已经成为一切事故的“傀儡”，使空中交通现代化屡屡受阻。该案例说明有关信息化工程的项目管理技术决定了信息化项目的成败。
美国国税局（Internal Revenue Service，IRS）税收现代化系统可能是历史上电子政务项目中最为昂贵的一次惨败。 该系统的检查和维护，每年会花费美国财政部500亿美元。IRS的信息系统管理和开发部门有8500名雇员，而其中2000人被派来进行税收系统现代化。项目中的每个IRS雇员，都有10个外部承包商在为税收系统现代化项目（TSM）工作。比如，IRS的电子填充汇票的CyberFile项目，在签订了合同一年，花费了1700万美元后，由于管理失当而崩溃 。根据政府和私人企业在过去几年中对IRS系统所做的评论，这个部门最大的问题在于几个关键领域。这个部门犯了如下错误：
（1） 在系统开发之前，没有做足够的业务流程的重新设计。
（2） 忽略了开发总体系统构架和蓝图。
（3） 使用了原始的、有时候是“混乱的”软件开发方法学。
（4） 忽略了信息安全性。
这些错误的根本原因在哪里？专家们认为起源于这个部门存在的文化、政治、组织性问题，即使对财大气粗的美国政府来势，这个项目的教训也是惨痛的，如果一个组织机构存在官僚主义、程序混乱等问题，信息化项目不可能成功。成功的关键需要强大的领导能力、技术竞争力、表达清晰的目标。
信息化项目失败的经验教训
上述项目的经验教训可以总结如下：
1、项目管理是成败的关键
“项目失控”暗示着项目变得无法管理，从而无法达到最初制订的目标，甚至无法接近目标。导致项目失控的主要原因主要有以下几点：
（1）没有指定完整的项目目标
毫无疑问，项目需求是信息化项目失控问题中最主要的原因。需求问题常常发生在以下情形：
需求过多：大型项目比小型项目更容易失败。
需求不稳定：用户无法决定他们真正想要解决的问题。
需求模棱两可：不可能确定需求的真实含义。
需求不完整：没有足够的信息来创建系统。
（2）拙劣的计划和评估
拙劣的评估使多数信息化项目的灾难。仅仅由于评估过于乐观，与实际执行的任务不符，项目经常发生进度问题。在失败的案例中，所遇到的成堆问题是：不稳定的需求、过于巨大的项目、无法扩展的新技术以及拙劣的管理重点。首要问题是挥之不去的、不能完成的进度。项目小组忽略了某些必须的惯例，但是“他们保证了进度，因为这就是对他们的衡量标准，问题的关键就在于此。”除了这项工作与生俱来的复杂性还有其他问题。大多数软件开发计划十分拙劣：业界流传一个笑话，说程序员把90%的时间花在项目的前80%，然后用剩下时间的90%完成最后的20%。很多设计也很拙劣：程序员或者不能充分理解自己的客户，或者给产品添加自己喜欢的特性，而让其他人困惑不已。
（3） 乏或根本不具备项目管理方法
没有一个项目会仅仅由于一个原因而失控。可能存在技术障碍、拙劣的计划、需求发生变化，以及其他很多原因。其中最显著的是恶劣的项目管理。不管怎样，有了合适的管理总可以避免很多技术障碍，能够改进计划或者稳定需求。历史上认为多数软件工程的失败是由拙劣的管理引起的，是很有根据的。管理是负责项目所需的所有知识和技巧，它可能永远是一门艺术。没有一种蓝图、秘诀或者方法可以把一个拙劣的管理者变成一个好的管理者。
2、 新技术是一把双刃剑
很多年来，可能有数十年，软件工程师们总是说管理上的弱点是软件项目失败的主要原因，而不是技术。但最近几年的调查发现，1989年到1995年间技术性失败增加了。在导致或加速这种变化的这些年都发生了什么呢？可能最相关的原因是不断出现被极度吹捧的新技术，如4GL、CASE工具、面向对象、客户/服务器、专家系统、商业大软件包等。当决策人员在杂志上读到这些称作“突破性的”技术时，多数软件实践者们很难拒绝使用它们。聪明的实践者们在小型项目中尝试这些新技术，但对于试用研究来说，资金也是不充足的。而且遗憾的是，这些新技术经常是在大型的项目中全面应用。项目使用技术出现问题是由于：
（1） 技术无法扩展：所有的新技术都有限制，在主要项目使用新技术之前没有完全了解新技术的限制很重要。
（2） 技术是其他问题的解决方案：仅仅由于技术是新的，并不意味着它适用于你所试图解决的所有问题。
（3） 技术不具有要求的功能性：新技术无法解决用户问题的一个方面，存在结构性的限制。
缺少经验的人使用不成熟的技术组合极为危险。这种组合使得一项工程失败了，放弃新新技术的使用，退回原来的技术。
3、项目团队人员的误用和缺失
团队中进行工作的人和团队素质对项目生产率冲击是最大的。过去几年进行的研究发现，单个软件人员的能力差距可以达从5：1到30：1。这个30：1的比例可以使项目成功或失败。毫无疑问，缺少完成工作的合适人选，是导致信息化工程失败的重要原因之一。
人员导致失败的有以下几个方面
（1）项目负责人被证明是“不称职的”。
（2）在没有合适的管理人员的监控下，项目就开始进行。
（3）参与项目的工作人员，在项目进行过程中都在寻找新的工作机会。
（4）一些重要的技术和性能问题被技术人员隐瞒。
团队人员的误用带来了所耗用的资源规模的扩大，而且也是最差沟通和欺诈的典型案例。为了减少这种灾祸发生的可能性，信息系统企业需要采用专业标准的详细规定。这些规定应该向经理人和雇员指出，当项目没有按照预计进行时，应该如何反应。
电子政务的误区分析
从宏观层面看，电子政务工程也是信息化工程的一部分，信息化过程的许多误区在电子政务工程也有所表现：
1、形象工程问题
电子政务工程第一个需要面对的问题就是追求解决实际问题还是仅仅为了包装。许多仪领导认为信息化解决不了多大事，只是形象工程。很多机构实施“信息化”的目的和意愿就并不是为了用信息化来提升管理、实施根本的业务流程再造，而是存在着一些认识和目的上的偏差；有的纯粹是为了所谓“领导工程／面子工程”，迫于行政压力或者舆论压力；有的是为了炒作，获取在社会舆论中的形象；还有的机构实施“信息化”的初衷只是为领导或者高层提供“信息简报”。很显然，这些目的和认识本身就是对“信息化”的误解，必然不能达到从根本上提升管理水平的理想结果。正确的目的不一定能带来正确的结果，但是错误的目的肯定不能带来正确的结果。；
2、技术与决策的关系问题
信息系统是七分管理，三分技术，是复杂的系统工程。信息化的重点是观念的转变，涉及机构各环节和各层次流程的重组和优化，IT人员只是对系统的技术支持，而各级管理人员、尤其是最高决策者是实施工作的领导与主要参与者。 最高决策层对本机构存在的问题要有客观的认识，对新系统的期望要有清晰的描述，对管理的转变要有合理的预期。很多领导认为信息化改造工程是技术部门或者信息化部门的事情，或者就是简单地上一两套信息化软件。实际上，信息化改造涉及到管理和业务流程的方方面面，它不是一个简单的外科手术，而是要对机构的“肌体”进行再造，是一个“脱胎换骨”的过程，这样才能根本上让电子政务工程产生效益。
3、一步到位的问题
许多领导同志认为信息化是一步到位工程，这本身就是误区。信息系统只是一种工具，用户对信息系统要有科学的预期，系统发挥的作用受软件、机构组织目标等内外部因素的影响，现在只是政府管理工作的一种辅助性手段。信息化不是一步到位工程，更不是“交钥匙”工程，而是一种长期的、不断改善的系统工程。因此， 要选择实力强、服务好的供应商，建立长期的合作关系，在信息化建设过程中根据自身条件整体规划、分步实施，因地制宜。
4、信息上载和信息安全问题
调查显示， 我国有些许多政府部门的观念中，注册域名、建立网站、发布信息似乎就是上网的全部过程和目的。不少政府网站建立以来永远以一样的面孔示人，所发布的信息和消息都是永远凝固在那里，一两年没有变化。更严重的问题是：千呼万唤不出来，许多政府承诺的服务在网站上一应俱全，待到浏览完毕后，访问者针对其中一个有兴趣的问题，尝试这个服务时，全都如泥牛入海无消息。网络平台是政府公布信息的最佳平台，，许多政府部门以信息安全问题为借口，“小题大做”，将本来可以共享的信息拒绝上网，其实背后可能隐藏着巨大的经济利益。
“误区”可能是电子政务工程一种时间内存在的现象，不同的政府部门需要深入思考，不随大流，树立科学的“信息化建设观”，才能不电子政务工程建设好。
作者:中国科学院研究生院教授 博士生导师 吕本富
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