代建制阳光操作前程漫漫
2004-11-12　建筑时报　

国务院关于投资体制改革决定的出台，明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。此举，对各地正在进行的政府项目代建制试点，无疑具有显著的助推作用。然而，多样不一的代建模式，以及建设领域长期存在的长官主导意识等各种不规范操作，让业内人士不无担忧，代建制阳光操作前程漫漫。
　　代建制作为投资项目的一种管理发展方向，并不代表有了它就一劳永逸。记者在采访过程中了解到，上海上咨工程管理咨询有限公司在履行代建职责中的一些遭遇，就颇具代表性。
　　上咨公司总经理助理马建民透露，2002年该公司作为项目管理公司介入C市一重大工程的建设，其职责类似于甲方的助手，协助建设过程的管理，但没有相应的决策权。2003年6月，当地政府有关部门正式要求该项目实施代建制试点，并由当时的市计划委员会发文委托该公司实施。7月，公司正式建立筹建处。此时，尽管项目未正式施工，但业主已介入各种运作，且未发生任何差错。也许正是这个时间差，以及代建单位的中途介入，使该项目在实施过程中始终磕磕绊绊不断。
　　按照有关规划，该项目将建成国内首屈一指的标准计量实验室。工程建筑面积7万多平方米，占地225亩土地，总投资4.5亿元人民币，其中3.9亿元是建安工程量。由于该项目具有较高的专业性要求，而上咨公司的管理优势主要集中在土建方面，尽管为该项目专门聘请了相应的高级专业技术人才协助把关，但相对于业主所具有的行业权威性，其在建设过程中更多的只能在满足实验室的各项要求的基础上，对综合办公楼、辅助楼等辅助设施的建设上提出资金控制要求。然而由于业主前期曾经介入项目运作，且希望这一工程能在各方面凸显其首屈一指，因此提出除了实验室的高建设标准外，相关办公楼等辅助设施也要成为区域的标志性工程。于是，不到10层的综合办公楼配置了4台电梯，其中3台直达地下室；2、3楼的实验室配备了3台电梯。……出于控制投资的考虑，上咨公司提出精简构造柱、减少电梯设置、办公楼取消客房等一系列降低功能标准的要求。同时，对设计单位提出了限额设计的要求。即设计单位在完成独栋建筑的设计图纸后，必须就造价是否超概算进行经济分析。以避免设计全部完成后，因资金超标而全部返工、调整。代建方和使用方的矛盾由此埋下。
　　随后，在材料使用、空调采购等方面，双方又因意见不统一而产生争执。加上业主在图纸设计过程中，为追求国内领先的目标，以工艺需要为由，不断修改原扩初方案，增加各种设施投入。许多扩初时未考虑到的问题，在设计过程中全部暴露出来。这种边设计边调整的方式，显然无法控制投资额。于是，双方的争执开始从内部发展到市长协调会上。业主及其上级单位认为上咨公司不懂专业需求，无端克扣；上咨公司是来打工的，而不是处处管着的婆婆。
　　……由于该项目是C市的重点工程，目前进度缓慢，设计图纸至今未出齐，代建方和使用方又争执不下，于是今年年中，市政府领导拍板取消筹建处，代建管理模式不变，但上咨公司必须受使用单位管理。对此，上咨公司认为，这已脱离代建制的真正内涵，无法接受，双方正式散伙。
　　类似的遭遇在一些从事项目代建制的咨询服务中介机构也不同程度的存在。据业内人士透露，目前正在实施的代建制主要存在以下问题：
　　缺乏法律法规的保障
　　从目前的实施情况看，由于没有相应的法规依据，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方和投资单位往往凭经验操作。对最终管理成效的评价无依据，也无法建立相应的奖励和处罚机制。
　　同时，也造成投资者一方面需要代建方服务，一方面又不愿赋予代建方真正的权力，并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚，甚至亲自指定施工单位和材料供应单位。如此一来，代建单位成为了传递信息的“通讯员”，丧失其对项目建设过程的管理职能。
　　缺乏职能定位依据
　　目前，各地相继在政府项目及道路基建等项目中推行代建制。基本形成的共识是，代建单位的主要作用是控制使用单位的行为，控制投资规模，控制不必要的浪费。由此将使现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离，互相制约。同时，通过建用分离预防腐败。但对代建单位具体负责的管理范畴没有明确定位。于是，我国相继出现代建制“北京模式”、“厦门模式”、“深圳模式”等多种形式。这其中，有些代建单位是与使用单位、投资单位处于平等地位，可独立履行职责；有些则处于后者的管辖之下，无法实行真正的代建的作用。也造成部分代建单位在实施项目管理中，成了使用单位应对突发情况的“灭火员”。
　　同时，定位不一，也造成目前代建单位无法针对政府项目、交通基建项目、一般民营投资项目可能存在的不同项目管理需求，进行区分管理和项目重点监控。
　　代建制无疑是对项目管理全过程实施的一种高水平管理手段，也要求有相应的高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与。尽管我国建设项目的代建制试点早在十数年前已经悄然进行，也取得一定的成效。但至今代建制管理取费仍无标准，只能在建设单位少得可怜的管理费用中划拨一块。于是就出现一个2年建设期的代建项目，代建方委派3个以上的管理人员，收费仅9万元，明显入不敷出。而取费过低，更易造成代建单位无法吸引高素质代建人才参与，项目管理无法取得较高成效。
　　记者在采访中，多次听到一些已从事项目代建的企业老总感叹，目前代建制确有市场需求，但企业往往得依靠监理等其他收费进行贴补，长此以往，不是企业陆续退出，就是代建成效名不副实。
　　可能存在新的垄断
　　对于各地兴盛的项目代建制，一些咨询机构更担心会出现新的垄断和腐败。原因在于，目前从事市政、道路等的代建单位，很多是原市政建设单位下属的改制公司，双方关系紧密，其他咨询单位根本无法介入其项目代建市场。如此，是否垄断，代建效果的真实性，引发争议。
　　代建责任如何追究对于目前代建制的加速推行，业内也有反对声音。一部分人认为，代建单位虽然有建设经验，但却无法承担建设管理的经济责任。毕竟作为咨询中介结构，代建单位普遍规模偏小，资产最多几千万。要承担一个上亿、甚至是几十亿元的大型交通工程的建设管理任务，工程一旦出现亏损，根本无力承担赔偿责任。……随着我国投融资体制改革的深入和多元化投资的进一步推行，采取代建模式，建立与市场经济相吻合的新型的工程管理模式，已势在必行。但如何真正实现代建制操作的阳光化，仍需要政府在政策等多方面的引导和扶持，以及投资、建设参与各方的共同努力。