政府采购,也称公共采购,是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序,对货物、工程或服务的购买。政府采购是西方市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段,最早的法律规范是1761年美国的《联邦采购法》,至今已有200多年的历史。当今各国政府采购的资金一般占ＧＤＰ的10%以上,而实行政府采购制度可节约资金10%左右,因此政府采购制度被越来越多的国家所接受。随着各国政府采购的目标和内容的变化,政府采购的方式也在不断的改进和更新。

一、 政府采购方式的分类政府采购的方式是多种多样的,一般要根据采购的目标、内容、规模和条件采用适当的方式来进行采购才能够达到希望的目标。政府采购按照采购的范围分国际采购和国内采购,按采购的规模可分为小额采购、批量采购和大额采购。具体常用的采购方法主要有公收稿日期:2000-09-20开招标采购、征求建议、谈判采购、两阶段招标、选择性招标、询价采购、单一来源采购、自营等。这些方式主要可以归为两大类:招标采购方式和非招标采购方式。招标采购是指通过招标的方式,邀请符合条件的供应商参加投标,采购实体通过事先确定的并公开的标准选择供应商进行采购,招标采购按照招标范围又可分为公开招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购。选择性招标采购的招标范围是通过采购实体资格审查的供应商,而限制性招标采购是直接邀请几家供应商参加招标。非招标方式主要有谈判采购、询价采购、单一来源采购、自营等。

二、 美国政府采购方式的演变
美国是世界上最早实行政府采购的国家之一,早在1761年就颁布了《联邦采购法》以立法的形式对政府采购进行规范化管理。早期美国政府采用的是公开竞争的采购方式,要求采购要以密封投标的程序将合同授予满足政府采购要求的最低报价商。密封投标制是19世纪初引入的,当时引入该制度是为了防止国会议员为其资助者谋取政府合同,1809年通过了第一部要求密封投标的法律,1861年生效的一部法律使密封投标制成为政府授予合同的基本方式,在以后的一百年里,公开竞争采购方式一直是美国政府采购的基本方式。早期美国政府采购制度的设计者们认为投标制是保证政府采购的公平和高效以及减少公共支出中的官员腐败现象的最佳选择,因为该制度规定政府合同必须授予最低报价商,这就剥夺了政府官员的合同授予权,从而防止了合同授予中的偏袒、共谋或欺诈行为,使政府从公开、公平广泛的竞争中获得利益。然而美国政府采购管理历史大部分经历都反映了密封招标方式的理想与政府采购现实之间的不适应,最低报价决定原则过于死板,因为就是私人购买也会因为个人偏好和产品差异而不以价格作为唯一的决定标准,何况政府采购的情况要更加复杂的多。采购项目规格的复杂性和技术要求的不准确性使法律规定的达到采购要求这一概念显得十分模糊,政府有时也不能确定最低报价的供应商能否满足政府的采购要求,甚至政府采购实体有时对采购目标也不甚了解(例如武器采购,公共工程采购,这时不同报价所达到的要求显然是不同的)。因此在两次世界大战中的军事采购中,密封招标采购要求被取消了。20世纪初,竞争性建议的采购方式产生了,这时一种选择性招标采购方式,采购主体在了解了有关供应商的建议书和他们将如何履行合同以及价格后,选择几家进行招标。这实际上是对原有方式的一种改进,完全的公开招标方式实在费事费力缺乏弹性。但是这种替代方式引起了广泛的不安,采用此法实际上是授予了公共官员部分合同授予的决策权,这无疑增加了他们与供应商共谋的机会;其次,进行供应商选择时,公共资金的管理者们在多大程度上能作出正确的选择呢?政府对此法采取了谨慎的态度。1947年国会在武装部队采购法中确认了密封招标的方式与军事采购现实之间的冲突,该法在确认优先采用密封投标制原则的情况下,列举了允许采用其他方式的例外条件,两年后,该作法被引入民用采购中。到1949年一个优先采用密封投标制但在例外情况可以采用其他方法的采购制度被确定了。1972年国会第一次试探性的建议取消密封投标的优先地位,国会的政府采购委员会报告指出竞争性谈判应当被确认为一种正常有效的方法,在正式广告采购不适用的情况下优先使用,1972年以美元计算,有10%-15%的合同是以公开竞争招标方式授予的。1984年通过的采购法中密封投标的优先地位消失了,密封投标和竞争谈判被定义为“完全和公开竞争的方法”。不过为了防止取消密封投标优先地位后,对非竞争性授予合同缺乏限制,政府加强了对采用非竞争性采购方式的例外条件的审查和监督管理。从美国政府采购方式的演变可以看出,政府采购方式随着政府采购制度的发展不断的变化以适应采购的具体情况,具体程序越来越趋于合理和简洁以适应不断变化的市场。

三、 启示———政府采购方式的发展趋势
1. 竞争性招标采购方式仍是首选方式,但比重不断下降竞争性招标方式的优点很明显,它通过广泛公开的竞争使采购实体能得到价廉物美的商品、工程或服务;它通过公开透明的操作方式减少了采购中的腐败现象,因此被公认为是最有效地促进竞争,节约资金的采购方式。世界各国在其立法中都将它做为首选的采购方式。但是公开竞争采购也有不足之处,采购周期长,手续繁琐;采购文件中一旦有考虑不周之处便会造成采购失败,在进行设备采购时,运用该采购的设备常会造成设备规格不统一,影响标准化的实现,给使用和维修带来不便;竞争性采购方式以最低报价为标准,过于死板缺乏弹性,因为不同报价的商品在品质上是有差异的,而且不同采购实体也有不同的偏好,所以最低报价的产品不一定是最经济的。因此从国际实践来看,公开招标方式虽然做为一种理想的方式被各国大力推崇,但在实际采购中真正使用的比例却不大。资料表明,真正使用竞争性招标方式的比例一般只占30%-40%,而且这一比例还在缩小。此外,一个国家内部实行竞争性采购比例缩小还有一个重要的原因,就是不采用竞争招标可以规避国民待遇原则和非歧视性的国际公约,为国内厂商提供更多的中标机会,以达到贸易保护主义的目的。

2. 竞争性谈判方式逐渐占主导地位在竞争性招标比例下降的同时,限制性招标和竞争性谈判所占的比重逐渐上升,尤其是竞争性谈判的方式非常流行。尤其是竞争性采购谈判方式非常流行。竞争性谈判是对竞争性采购的改进,采购实体通过直接与供应商进行谈判或协商,大大缩短了采购周期,省去了诸如准备标书、投标、等标等繁琐的程序,减少了工作量;通过谈判供求双方更易根据采购的具体情况达成一致的认识,使采购实体最终能买到最称心的产品;竞争性谈判还能够激励供应商提供高科技的新产品,同时又能转移采购风险,采购实体事先只提供采购产品大致的性能要求,参与竞争的厂商出于竞争最终可能提供超出预想的采购产品,如果提供的产品达不到预想的性能,采购实体可以拒收则损失由厂商承担。正因为如此,竞争性谈判在政府采购中的比重逐渐提高,大有取代公开竞争方式,成为占主导地位的采购方式。

3. 政府采购方式的多样性政府采购是一种复杂的多样化的行为,这就决定了绝没有那一种采购方式能适应所有的采购情况,只有根据具体的情况采用具体的最适应的方式才能使采购行为最有效、最经济。建立政府采购制度的目的是加强对公共资金的使用和管理,由于公共资金的支配者们仅仅是公共资金的托管者,在使用资金时存在着浪费和以权谋私的倾向,因此早期政府采购制度的设计者们一直致力于对公共官员在采购中的行为的监督和约束,采购方式的设计和选用上也着重于防止公共官员与供应商的共谋,所以能够最广泛地促进公开竞争方式成为主要的采购方式。但是这一方式并不能于所有的采购情况相适应,这种不适应往往造成采购成本的提高,越不适应采购成本越高,如果提高的采购成本大于可能发生共谋而造成的损失,这时这一采购方式就不是最经济的采购方式,随着政府采购实践经验的积累和采购制度的发展完善,探讨和研究对应于各种不同类型的政府采购的采购方式势在必行,采购方式的多样化也是政府采购发展的必然趋势。另外,信息和咨询服务业的发展也将对这一趋势起到推动的作用。信息的公开化和共享性将有助于政府采购透明度的提高,有利于对采购行为的监督;信息的高速、低成本流动将改变各种采购方式的成本结构,使高成本的采购方式的成本大幅降低,提高它们在采购中使用的可能性。随着社会专业化分工的进一步加深,政府采购将趋于专业化和中介化,政府可以委托专业的中介机构进行采购,政府本身只要致力于对采购过程的监督,而中介机构致力于寻找最经济的采购方式以降低采购成本,这在一定程度上必然会促进政府采购方式的多样化。
备注：
媒体：商业研究
发表时间：2002-11-10
作者或发布单位：杭　宇