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国际开发项目的本质
Robert Youker, 世界银行退休员工
简介
诸如世界银行以及其他政府性或非政府性组织的国际机构目前正在计划和实施旨在提高发展中国家生活条件的开发项目。由于种种原因，这些项目不同于其他类型的项目而且项目实施的方法也完全不同。本文标明了这些差异并且描述了保证此类项目成功所必须的方法。本文参考了世界银行评估过程的结果以及项目管理组织（PMI）国际开发组（SIG）的一个委员会的工作，该委员会正在编写一部关于国际开发项目知识体系（BOK）。读者如想了解关于如何定义不同类型项目的模型，请参考作者于1999年在PMI费城年会上发表的文章（Youker，1999年10月）
定义, 什麽是国际开发(ID)项目?
国际开发（ID）项目是指由以下类型的组织投资的发展中国家各个领域的大、中型公用项目和/或项目群。
1、多方发展银行如世界银行与区域发展银行（ADB, AfDB, IADB, CDB等）
2、联合国所属组织（包括UNDP, FAO, ILO, WHO, UNIDO等）
3、双方以及多方政府组织（如USAID, European Union 或 CDA）
4、非政府组织（NGOs）（如CARE, Catholic Relief Services or Save the Children）
5、发展中国家的政府组织
从以上定义可见，参与ID项目的人员、机构不仅数量巨大，而且种类繁多，包括投资方（往往不止一个），各个级别的政府组织，顾问人员，承包商，培训人员，评估人员，研究人员以及包括当地机构在内的受益者。
ID项目的特征
1、ID项目的目标包括经济目标与社会发展目标，其主要目的是消除贫困而不是一般意义上的追求经济效益。投资方一般都有自己的动机与目标。
2、投资的形式可能包括贷款或者无偿援助。
3、从定义我们不难发现，所有的ID项目都在发展中国家中开展，而且投资至少有部分来自外部。
4、ID项目的管理需要处理从项目目标标识到运行以及项目后评估等整个项目生命周期
的活动与事件。
5、在所有项目中都存在对项目持不同看法的参与者（积极的或者消极的），但是在ID项目中存在更加多的干系人，而且他们的观点都必须加以考虑。
6、项目发起人的角色不明确。往往真正的发起人是外部组织而不是本地组织。
7、发展中国家的（项目）环境比较差。通常这些国家缺乏基础设施。所有的资源都非常短缺，尤其是包括经过培训的会计在内的人力资源。本地居民具有不同的时间观念、价值观以及文化。有人对外资持肯定态度，有的人则反对。每个国家自己的体系与每个投资方的体系可能存在巨大的差异。
ID项目与其他类型项目的差异
除了以上描述的特征外，ID项目还都具有以下特点：
1、投资方一般主导了项目的识别阶段以求符合其自身的目标。
2、由于知识水平的差异、数量巨大、物理距离以及交流的问题，通常本地受益干系人很难加入到项目讨论中来。
3、发展中国家的政府总是陷于资源缺乏的困境，他们在项目规划、批准阶段承诺的资源往往（在项目实施过程中）难以得到满足。
4、在发展中国家腐败问题非常常见，因此需要对体系进行监控以保证透明度。
5、本地政府的环境通常是非企业化的，然而一般来说项目的成功往往需要一个企业化的项目经理以及项目支持者。
ID项目的不同类型
ID项目的类型很多，如下所示：
1、“硬” VS. “软”-最初大部分ID项目都是土木建筑施工项目如铁路、港口、大坝以及发电厂。这些项目都有明确的目标，可以外包给有经验的大型国际公司。这些项目被称为“飞地”项目。最近30年来ID项目发生巨大的变化，转变为旨在推动人文发展的“软”项目，如教育，卫生以及机构发展等。软目标比硬目标难以定义和衡量而且需要更加多的当地干系人的参与。
2、项目的规模。项目的规模从小型到中型、大型甚至巨型，不尽相同。
3、项目是外包还是由机构自己组织人力完成，其与易管理性有很大关系。
4、源于诸如飓风的自然灾害的紧急项目与普通开发项目存在很大不同，特别是时效性。
如何启动ID项目？
和所有项目一样，ID项目要经历一个完整的项目生命周期。一个开发项目的标准项目生命周期如图1所示。图2为被开发国家角度出发的项目生命周期。其关键差异在于从被开发国家看来，需求就是为了寻求投资。项目目标的标识应由该国不同领域以及区域的战略规划过程决定。不幸的是通常对项目选择影响最大的是投资方的意见而不是国家的优先权。从ID项目的定义可知大部份ID项目持续时间很长。目前大部分投资者要求投资项目被标识为一个“全面开发框架”以及领域或区域程序的一部分。现在所有世界银行投资项目要求项目目标之间的层次关系从“相关领域国家援助战略政策目标”开始。规划过程包括：a)问题还是机遇？ b)目标 c)策略 d)组成项目的程序
管理ID项目中可能遇到的问题 (Youker,1999年6月)
世界银行与被投资国为所有ID项目准备了详细的项目后评估报告。评估结果每年发布一次以从中获得经验。以下是多年来评估报告的问题列表节选：
1、投资方与来自被投资国政府的雇员以及干系人对项目目标缺乏统一的认识。
2、组队、管理层以及干系人缺乏对项目的投入与热情。
3、缺乏准确的、现实的以及当前的项目计划。（包括进度、费用以及采购等）
4、授权与责任不明确。（没有按照项目管理的模式来建立组织）
5、缺乏足够的资源，尤其是来自被投资国政府的资源。
6、缺乏问题早期预警机制以及响应方法。
7、缺乏对关键风险因素的分析。
8、（被投资国）政府官僚主义造成的延误。（如项目批准、采购、人员配备、土地征用以及资金发放等）
管理ID项目需要的方法与手段
以上描述了ID项目特有的本质以及在开发、实施该类项目时可能遇到的常见问题。改进该类项目管理过程的特殊方法如下所示：
1、第一条原则是确保被投资国参加整个项目生命周期的活动，试图培养被投资国各个级别的政府以及所有干系人对项目的归属感。（我们应该告诉他们）这是他们自己的项目，而不是世界银行的项目。
2、（ID项目）最重要的是管理整个项目生命周期，而不仅仅是实施阶段。（ID项目）从项目目标识别到项目完工移交平均大约需要10到12年。而世界银行项目实施阶段平均为6到7年。由于实施阶段前的规划阶段大约占整个项目时间的一半，因此有效地管理这个阶段与管理实施阶段同样重要，以缩短项目时间、节省开支。不幸的是，被投资国政府直到确认能够得到投资后才愿意任命项目经理，因此在整个项目生命周期的前半部分通常没有项目经理，也就没有人负责管理项目开发过程。
3、世界银行以及其他投资方一般都要求被投资国政府成立一个“项目实施组队”(PIU)或者“项目管理组队”(PMU) 这样的机构以管理他们投资的项目。由于通常与政府渠道没有联系，这些组队是这样一种矩阵型组织，项目经理以及其他员工对项目负有全部责任，然而由于大部分成员仍然保留在政府中的职位因而缺乏足够的授权。由于很难有效地建立和管理矩阵型组织，因此需要投资方更多的关注。被投资国政府与投资方都希望矩阵型组织有效地运作。
4、项目经理的角色通常与土木建设服务机构所描述的职位不符，因此政府通常不愿意赋予他们能够让他们工作更加有效的权力。通常项目经理需要向项目主管汇报，该项目主管一般在政府机构中担任全职的、高级别的管理职务。这种安排的好处在于项目经理能够从一个政府的不同部门获得帮助，但是一旦项目主管不愿意授权给项目经理，也会产生很多问题。
5、聘用一个非被投资国政府机构内的项目经理有助于解决低收入以及官僚主义的问题，但是这样又可能会对该国政府机构的长期高效运作造成不利影响。被投资国政府与投资方必须在项目成功与政府机构长期有效运作之间寻求平衡。
6、在大部分ID项目中，数量繁多的采购行为占整个项目投资的很大部分。投资方的复杂的采购系统一般不适用于被投资国当地的系统。因此必须尽早雇用一位训练有素的员工（负责采购）并且为项目建立一个合适的采购系统。
参考文献
Youker, R. B. (1999年10月) 不同类型项目之间的差异。该文发表于PMI讲座，美国，费城。
Youker, R. B. (1999年6月) 管理国际开发项目的经验， 项目管理期刊 30(2) 6-7
Youker, R.B. (2003年) 管理与实施开发项目 （CD光盘），教师资源库（CD光盘），华盛顿特区：世界银行组织
本文发表于PMI2003年9月21日在Baltimore召开的会议
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