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PPP及其在城市轨道交通建设中的应用研究 [发表于 2014/12/17]

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该帖子同步发自圈子：施工总承包管理 (访问该圈子) 一、城市轨道建设中面临的资金问题目前中国人口过百万的34个城市中，有20个超大城市和特大城市正在建设和筹建自己的轨道交通，致力于解决城市内日益凸现的公共交通问题。我国已经形成兴建城市轨道交通的热潮。城市轨道交通作为一种基础设施，在我国长期以来采用以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式。然而轨道交通造价高昂（地铁每公里4～5亿元左右，地面线每公里1～2亿元左右），据国家有关部门信息，“十五”期间国内用于城市轨道交通建设的投资将达2000 亿元。面对如此巨大的投资需求，光靠政府财政投资显然是难以满足的。而政府大量持续的发行国债或者借贷银行资本，也并非长久之计并且会增加我国的财政风险。因此，实现城市轨道交通建设项目融资渠道的多元化，特别是吸引国内外民营资本的进入，是加快我国城市轨道交通建设的必由之路。目前，在吸引民营资本参与公共基础设施方面，国际上较为流行的有BOT（Build-Operate-Transfer）、ABS（Asset-Backed-Security）、TOT等几种融资模式，从具体的运作情况来看，这些模式都存在诸多的问题，主要表现在：首先，现有的模式下公共机构和民营机构之间是一种等级结构，缺乏协调机制，以牺牲其他参与方的利益来谋求自身的利益最大化；其次，现有的模式在项目的确认、可行性论证等前期工作中没有民营机构的参与，完全由公共机构来完成，但前期工作又是非常关键的，在这个阶段将确定轨道交通的线路走向、项目所采用的技术手段等等关键因素。这样一方面将增大民营机构的风险，限制先进技术的采用，另一方面容易受政府机构效率低下等弊端的影响，项目周期拉长，最后，风险分配不合理。现有融资模式一般在通过招投标确定某一民营机构以后，就将项目的责任全都转移给了后者，从而提高了建筑商和投资商的风险，加大了项目融资的难度，不利于吸引民营资本参与基础设施的建设。显然在我国的城市轨道交通建设中不适宜采用BOT、ABS、TOT等现有的传统模式。目前国际融资领域内新兴出现一种PPP模式，它克服了以上的缺陷，满足了公共部门与私营部门多方的需要，特别适合应用于我国城市轨道交通建设。二、PPP模式定义及其特点 PPP（Public—Private Partnerships）模式，即公共部门与民营企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某些公用事业项目而形成的相互合作关系的形式。该模式兴起于上世纪80年代的英国。通过这种合作形式、合作各方共同承担责任和融资风险，使得公共部门的成本和风险大为降低，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。其内涵主要包括以下三方面： 1、PPP是一个新型的项目融资模式。项目 PPP 融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。 2、城市轨道交通建设中采用PPP融资模式可以使民营资本更多的参与到项目当中，提高了效率，降低了风险，而这正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目的运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中的更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益，这对缩短项目建设用期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。 3、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，对于一个无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好的解决了这个问题。如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。 4、PPP模式有利于在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通及其服务的质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目的融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移结民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。PPP模式下民营企业的管理非常灵活，因而由民营企业参与城市轨道交通项目，通常可以使项目的建设周期缩短、成本节约，从而以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的城市轨道交通服务。综上所述，PPP模式弥补了现有模式的不足，有利于吸引民营资本进入城市轨道交通建设，是一种以参与各方实现“双赢”、“多赢”为合作理念的现代融资模式。三、PPP 在城市轨道建设中运作方式 PPP模式没有固定的形式，取决于项目的特性、所在国（地区）的政治经济状况、各主体的实际情况。经过大量的归纳分析，王丽娅（2003年）总结出八种运作方式，如下表所示。根据我国目前城市轨道交通建设的特点：主要任务是要解决新建城市轨道交通基础设施时的资金问题，且在短期内完全私有化的可能性不大。因此在城市轨道交通建设中的基本运作方式可确定为BTO和BOT（BOOT）。要注意的是这不同于传统的BTO和BOT，在PPP模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的投资、建设、运营，共担风险、共享收益。本文总结出三种国内城市轨道交通建设的PPP运作方式。 1、BTO（建设－转移－运营）模式。具体做法：公共部门与私营部门共同确定项目后，由私人企业（一般为投资财团）负责整个城市轨道项目的建设与融资，政府负责监督和协调，建设完成后将项目转交给政府，政府再将整个项目和轨道沿线土地的开发及使用权租赁给该企业，项目成长期内象征性的收取或不收取租金，为其实现合理的投资收益提供保障，在此期间企业利用铁路车站及沿线的区位优势对土地进行开发，对轨道交通主业与沿线开发进行培育，从而形成房地产热销－客流需求递增－轨道交通市场活跃－沿线房产热销的良性循环，从而为在阻期到期前回收成本并且实现盈利奠定基础。在项目的成熟期每年根据项目公司的经营情况收取一定的租金，防止产生超额利润。租期届满后可以续租。此方式的优点是极大的减轻了政府的负担，促进公共交通的发展，有效的建立了轨道建设项目的市场化收益机制，同时有利于城市进行点轴式开发以及引导城市空间可持续的发展。难点是对私营部门的要求特别高，项目的成长期和成熟期难以准确划定，难以确定恰当的租金率，同时相关的法律法规及操作规则还有待于完善。 2、SB-O-T模式，又称前补偿模式。王灏（2004年）采用BOT方式，研究出两种适用于国内城市轨道交通建设项目的PPP模式，一种是SB-O-T模式，另一种是B-SO-T模式。SB-O-T的具体做法：将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分，即公益性部分（Commonweal Part），包括车站、轨道、洞体等土建工程和盈利性部分（Commercial Part），包括车辆、信号等设备的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而赢利性部分则由私营部门出资成立的PPP项目公司来完成。全部建成后，与私营部门签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性的租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益；在项目成熟期政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时防止私营部门的超额利润。项目特许期满后，PPP项目公司无偿的将项目资产移交政府或续签合同。 3、B-SO-T模式，又称后补偿模式。具体做法：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过，政府则按照合同规定给予私营部门相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+ 以上，那么超出部分将由政府部门和私营部门按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以三年为一个周期进行调整。总之就是要控制私营部门产生超额利润，保证其的正常收益。四、PPP 在城市轨道建设中应用中应注意的问题在城市轨道交通建设中运用PPP融资模式有利于解决建设资金短缺的瓶颈现象，因此有广泛的前景，但由于PPP模式在我国还是新兴模式，在应用中应注意以下几点： 1、加快政府角色转变的步伐。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与民营企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对城市轨道建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以更好的发挥其监督、指导以及合作者的角色。 2、建立并完善有关PPP投资的法律法规。PPP作为一种合同式的投资方式，需要有一套比较完善的法律条文作为依据，使双方的谈判有章可循。另外，在项目进行 PPP 模式运作下需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。因此PPP 项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证。 3、设计合理的风险分担结构。风险分担是否合理是PPP项目融资是否能够成功的决定因素之一。之所以说PPP模式适用于城市轨道交通这样投资和风险巨大的项目，就是因为在PPP模式下政府和企业共担风险，这也是与传统的BOT、TOT及ABS的主要区别之一。因此一个合理的风险分担结构决定了该项目是否具有可操作性。 4、制定合理可行的政府扶持政策。PPP模式最大的特点便是通过给予一定的政策扶持来保证民营资本的收益率，从而吸引民营资本投入。一般来说常采用的是税收优惠、土地或项目配套设施的实物资助以及贷款担保等，如果能够在结合当地城市轨道交通建设的实际情况创新出符合有关法律法规规定的政府扶持政策的话，必将更加充分的调动起民营资本的积极性。上文中提到的BTO及B-SO-T模式便分别在给予民营企业扩大特许经营权限和经营收入担保方面作了有益的尝试。 5、加强人才培养。PPP模式在我国尚属新生事物且操作复杂，需要经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的综合知识。因此要加强对PPP模式的学习和研究以及相关人才的培养，从而增强民营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
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