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项目管理与PMP认证
PPP能否啃下环境治理“硬骨头” [发表于 2015/9/15]
状态 开放帖 浏览量 2334   

  过去这一年,PPP(Public-Private-Partnership,公私合作关系)始终都处于聚光灯下。无论是国家政策的频频出台、地方政府的迅速跟进还是社会中的广泛讨论,让这个原本陌生的词语迅速进入了公众眼帘。

  PPP是什么?如何成为解决公用事业投融资难题的良药?在环保这个长期依赖于政府财政投资的领域,PPP是否可以闯出一条新路?

  让您读懂PPP

  PPP,政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的公私合作模式。如果这个概念看起来很抽象,不妨用一个案例来说明。

  案例名称:成都市祥福生活垃圾焚烧发电项目

  成都市人民政府为处理城市生活垃圾,以公开招标方式选择项目法人。通过招标、投标,中国节能环保集团下属公司——中国环境保护公司中标,组建项目公司——成都中节能再生能源有限公司负责项目的投资、建设、营运。总投资为8.6亿元。根据签约内容,在25年内,该公司获得处理成都1/4垃圾的特许经营权。到期后,无偿移交给政府。即BOT(Build-Operate-Transfer即建设-运营-移交)模式。

  政府:一次投入变分期

  按照以往公共基础设施全部由政府投资兴建的模式,政府财政需要一次性投资8.6亿元以上。但现在通过PPP方式,投资资金由企业出资,减轻了政府当期财政压力。政府随后分期购买企业的服务。如按照每处理1吨垃圾支付一定补贴费的方式购买垃圾处理服务;同时,垃圾焚烧发电上网电价国家给予一定的电价补贴购买其所发电能。

  企业:利润微薄但稳定

  与许多投资期短、获利迅速的行业不同,社会资本参与公共基础设施建设的PPP模式带给企业的利润较薄,但比较持续、稳定。企业的收入来源是政府购买服务,比如处理每吨垃圾的收入;把焚烧发的电卖给电网的收入;销售项目运行中产生的热力、经过综合利用后的灰渣以及提供相关技术咨询服务等。社会:获得服务更专业

  如果政府出资建一个垃圾焚烧项目,需要成立专业的团队来负责。而通过PPP方式让企业建设、运营,政府只需确定原则、要求并履行监管职责,具体项目都由专业化的企业来负责。同时,市场化本身就有竞争压力,企业可以提供更专业、更有质量的服务。

  在此案例中,承接项目的公司——中国环境保护公司在国内垃圾处理行业具有领先优势。作为唯一一家主业为节能减排、环境保护的中央企业——中国节能环保集团公司的全资子公司,其拥有国内较大规模的综合固废处理能力,污泥和垃圾混烧发电技术和管理能力达到世界领先水平。除成都外,已在重庆、河南开封、浙江杭州、安徽合肥、山东临沂、烟台,福建厦门、河北石家庄等地投资兴建了20多个垃圾处理项目。

  企业根据协议,对垃圾进行无害化、减量化、资源化处理,达到各种环保指标。如果未达到要求,政府可以视为违约,予以处罚,直至解除特许经营合同。

  政策井喷

  在过去的一年中,一系列围绕推进PPP发展的政策不断出台。

  2014年9月25日,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,表示将在全国范围内开展PPP项目示范;10月APEC财长会议上,通过PPP模式等融资方式撬动民间资本成为重要议题;11月16日,国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,明确要求扩大社会资本投资途径,健全PPP模式;12月2日,发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,指明了未来一段时间PPP运行的基本方向;文件刚发布,财政部就对外公布了总投资规模约1800亿元的30个PPP示范项目,涉及供水、供暖、污水处理等多个领域;财政部政府和社会资本合作(PPP)中心也正式获批……

  在地方,PPP也成为热点。福建、江苏、重庆、青海等省份密集推出PPP试点项目,例如,安徽发布42个PPP项目,总投资710亿元;福建公布28个试点项目,总投资1478亿元。部分地方政府还制定了开展PPP的规范性文件……

  尤其进入2015年以来,从1月1日发布《政府购买服务管理办法(暂行)》开始,短短1个月,部委已公布8个PPP相关文件,这样的频率无疑代表着PPP实质性推进正在加速。

  “骨头”谁来啃?

  为何PPP获得如此多关注?

  “通过引入市场竞争和激励约束机制,可以发挥政府和市场的各自优势和合力,不仅可以提高公共产品或服务的质量和供给效率,也可以化解地方债务风险。”对于PPP的意义,国家发改委投资研究所投资体制政策室主任吴亚平这样总结。

  事实上,PPP在中国并非是新鲜事物。多位业内专家表示,此次政策加码其实是“旧瓶装新酒”,推进其完善与发展。

  据记者了解,从BT、BOT等简单模式的试点运营开始,基础设施特许经营在中国搞了20多年,在污水处理、垃圾处理、高速公路、轨道交通等方面已经积累了很多经验,基本覆盖了可向使用者收费的基础设施领域。

  但在发展过程中,一些矛盾也逐步凸显:相关法规政策权威性不够,部分文件之间相互矛盾;契约精神缺乏,往往出现违背承诺致使合作方利益受损现象;政出多门,审批过程复杂等问题都备受诟病。

  因此,在新一轮PPP热潮来临时,多位学者和业内人士认为,作为主要参与方的地方政府和民间资本,能否真正理解PPP的含义和功能,不断完善制度设计,避免一哄而上才是关键。

  具体在环保领域,中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹提出了自己的担忧。“发展至今,PPP已经把好做的项目瓜分完毕了,如今剩下的都是难啃的骨头。”

  这位自2005年就开始在联合国环境署从事绿色金融研究的学者发现,传统的绿色金融融资模式大多是以单独项目为依托。在近年来的发展过程中,诸如垃圾处理、污水处理等具有固定收益且收益较高的项目被挑走了,剩下大多是中、低收益的项目。“它们该怎么办?如何解决它们的融资困境?这成为如今最关键的问题。”蓝虹说。

  天津中新生态城的探索

  如何解决中低收益项目无人问津的窘态,在业内人士看来,天津中新生态城给出一份漂亮答卷。

  这个由中国、新加坡两国政府共同合作建成的重大项目,经过几年的建设,已经成为国际生态城市的样板。

  令人惊讶的是,这个城市是建立在“1/3盐碱荒地、1/3废弃盐田,还有1/3污染水面”的“家底”之上。但就是凭借着PPP模式的良好实行,使当初似乎是“天方夜谭”的目标成为了现实。

  在中新生态城内,有一片名为“清净湖”的湿地,因其环境优美是生态城内著名的风景区。很难想象,这里在几年前还是一直用来承接周边地区生活和工业废水的“污水库”。

  回想起建设之初,中节能六合天融环保科技公司技术总监刘朝辉记忆犹新。“当时污水库占地2.56平方公里,相当于生态城1/10的面积。水质为劣五类,库底400万立方米淤泥含有重金属等大量污染物。站在湖边,就能闻到熏天恶臭。”

  开发一个城市,建设有很大利润,做房地产也有很大利润,至于生态修复?似乎是个“赔本的买卖”。这历史遗留的污染治理是不是又得政府“自掏腰包”?

  中新生态城有不同的选择。

  早在开发之初,该项目就以政府令的方式确立了契约的法律地位。两国企业各出50%的股份,联合组建中新天津生态城投资开发有限公司负责整个生态城的住宅和商业设施开发及部分基础设施建设。在这份契约中,明确了开发主体、投资权益以及相关义务。根据协议,政府将市政公用设施的配套费和土地出让金政府净收益用于前述设施的建设与维护。这意味着由投资公司承担污水库以及周边河道等的治理和环境改善。

  刘朝辉回忆,一开始,新加坡方面想找世界知名公司来执行,并邀请了诸多实力强劲的环境集团做先期预算。但看完污水库状况,这些公司给出的预算最低为50亿元,最高的达几百个亿,并提出治理时间最短也是10年以上。

  通过细致研究,中方将这个项目承接下来。“通过新技术开发、应用和科学的项目管理,科研部分就节省了5亿元,而且历时3年就彻底治理完成。不仅成功改造了污水库的‘死水’,还建立了污染场地治理修复技术工程中心,开发出具有自主知识产权的核心技术体系。”对此成绩,刘朝辉津津乐道。

  “这其实是PPP实际运作过程中形成的效果。为什么?这个工作交给你了,你做得越好、越快,后面产生的效益就越大。”

  根据协议,通过整治,2.56平方公里的污水库变成清净湖以后,其中1.5平方公里的土地可以用于商业开发。“治理后,仅2008年的价值评估就达50亿元,现在可能要翻2—3倍。此外,污水库治理的特色可不只有清净湖,现在还建立了会展中心,周边还兴建了学校、CBD等,成为一个集产业、会展、旅游、居住等于一体的风情小镇,对整个生态城的带动作用都很明显。”刘朝辉介绍。

  “打包”模式能否趟出新路?

  总结中新生态城的经验,刘朝辉认为,中新生态城的模式与一般项目式的PPP模式不同,是以“项目包”为基础的。并不是单一的项目,而是将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起,甚至包括不盈利的项目。通过各产业链的互相呼应,降低风险,提高整个项目包的整体收益。这种以“项目包”为基础的PPP模式被称为“PPP环保产业基金模式”。

  蓝虹认为,这或许是解决政府难为中低项目找到资金的困境的重要出路。

  企业在这个过程中也有所得。蓝虹指出,一方面,这种产业链的投资建设模式符合了环保企业逐渐集融资、建设与项目融为一体的融资模式;另一方面,改变了环保企业的“游牧时代”。据悉,由于环保项目具有属地性,现阶段往往企业在完成一个地方的环保项目后,可能拿不到第二个环保项目,就需要去其他地区继续争取项目。这种“打一枪换一个地方”的现象被称为环保产业的游牧方式。“但如果实行了项目包式的产业基金,就可以在这个地方待得更长久,对于大型环保企业而言,尤其可以节省搬迁、运作等交易中间费用。”

  同时,蓝虹认为,在设计项目包的过程中,环保企业并不是被动的“领”项目,而是与政府合作,发挥主观能动性参与到项目包设计之中。通过产业链的延伸设计和引进现代商业模式可以提高项目包的整体收益率,实现企业与公共目标的双赢。

  “需要强调的是,PPP模式中,契约精神是核心。”刘朝辉指出,在项目成立之初就需要通过契约形式明确责任、目标、考核指标,并将合作方的权利、义务固定下来。“对合作方合法利益的保障是合作的基础。”

  不过,对于PPP环保产业基金模式的未来发展,业内人士也并未盲目乐观。

  “依旧存在很多挑战。”中国人民大学环境学院院长马中坦言。“比如,商业资本本身是逐利的,在设计一个项目包时,是否能找到可以让多方获利的平衡点?中新生态城污水池的治理资金可以靠土地出让金来弥补,但对于其他没有这么高土地价值的地区呢?如何识别资源的潜在价值,所选的资源是否能弥补治理成本,都需要进一步的探讨。”

  PPP形式多

  上述提到的BOT模式其实是PPP的一种,还有BT、BOO、TOT等多种形式。

  如BT模式(建造—移交),即由企业进行融资、建设,建完之后以有偿方式移交给政府;

  BOO模式(建造—拥有—运营),即企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权;

  BTO模式(建设—移交—运营),即企业为设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权移交给政府方;随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同;

  O●M模式(签订运营与维护合同),即根据合同,私营部门的合作伙伴在特定的时间内,运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

  TOT模式(移交—运营—移交),政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营,通常民营机构需要支付一笔转让款,期满后再将设施移交给政府方。

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