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对代建制项目实践中若干问题的再探讨 [发表于 2014/12/17]

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该帖子同步发自圈子：生活百味 (访问该圈子) 　二○○四年三月一日，《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（以下简称《办法》），经市政府同意，由北京市发展和改革委员会印发，在全市范围开始试行这一新的制度。通过此前一年多在一些建设项目上的实践，我们认为：积极推行代建制，使之走向健康发展的轨道，已经成为目前十分迫切和重要的工作。一、投资人、代建人和使用方应关注前期投资咨询工作转变观念充分认识项目前期工作的重要性。代建制的实质是充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，并以此提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设程序。从国内外项目管理的经验看，一项工程建设的成败，建设工程的投资咨询是关键的环节，换句话讲，项目前期工作包括可研报告、可研评估、建筑方案设计，特别是初步设计以及投资概算审核等工作相当重要和关键。这是政府投资管理部门的重要职责，也是代建人和使用方最应关注的问题。但从目前看，这个关键点并未引起重视，而是追求过程和形式，或者片面强调施工过程管理和建安工程费用的控制。为了达到这一目的，《办法》规定的有关内容，有待进一步探讨。建议： 1、由于前期工作的目的是明确代建目标，以及对建设投资、标准的认定上，因此，市发改委对此负有重大责任和决策权，代建人在此阶段不可能作为项目法人而履行代建职责，因此，我们认为前期是咨询的概念，后期为代建的范畴。项目前期应委托专业化咨询机构配合发改委工作，至一定阶段（如可研报告评审或初步设计审核等阶段）有了较清晰的招标条件后，招标选择代建人，这样对选择合格代建人以及将来代建效果，从程序和制度约束的方面上，工作的效率和效果会更加好一些。对于前期咨询的范围和费用，参照《办法》中规定的前期代建的内容和条款即可。 2、代建费（包括前期咨询费用）的标准问题始终不明确。代建管理的取费应合理，以使代建人把关注点放在工程投资、质量等方面的控制和管理上。如果沿用财政局下发的财建［2002］394号文件中“代甲方管理费”的计算办法（取费相当于总投资的1－2％的水平），严格意义上讲是不能反映实际工作的，主要原因是代建管理在法律地位和建设管理职责方面与代甲方管理有本质的区别，“代甲方管理费”所反映的工作是协助办理和对工程建设提出咨询意见，不管资金使用。代建人不论从其法人地位还是直接操作项目上，其承担的责任和风险及工作负荷要远远大于代甲方管理。建议在此基础上对代建费用标准有所定义或约定，根据项目的投资水平及难易程度，按建设总投资比例计算，应该达到2－4％的水平。后期代建费用还可直接按照建安工程费的比例计算取费。 3、前期咨询费与后期代建费的比例失调也是须重视问题，代建的过程是一个项目管理的过程，我们认为前期代建工作不论从工作责任和负荷来讲，均大于后期代建管理，从工作周期上看，基本也是相当的，有些建设规模较小的建设工程，前期工作时间有时还大于施工建设周期。因此，建议前后两个阶段的费用占总费用的比例调整为6？4的关系。 4、不赞成政府投资建设项目中，非专业技术管理的内容进入代建范围，如征地、拆迁工作。二、转变政府批复建设投资额绝对性的观念目前，政府批复项目的投资额一般是可研报告不超项目建议书，方案设计估算不允许超过初步设计概算，这样就要求项目建议书阶段的批复投资额需科学决策，但这是不现实的。通过前期咨询工作，很有可能有较大的变化，这种变化反映在投资上是有可能减，也有可能增。这里，不排除原有为争取项目立项少报或有意漏报的一些做法所带来的问题。因此，项目建议书批复的投资额，应该允许调整。三、为代建人的法律地位创造条件，真正使代建工作纳入良性循环的轨道 1、为做好工程投资咨询工作，应该选择专业化咨询业机构来完成。但是客观上讲，代建人实际上是项目法人，作为法人咨询机构自身的条件客观上是不具备的。我们认为：《办法》中并未对此给出解决的途径，这样就制约了投资咨询工作的开展。如：关于履约保证责任的问题。作为项目法人必须承担建设资金安全、有效的责任，这是毫无疑问的。但是，国内外的一切咨询机构，其行业性质决定了是为决策提供咨询，而非决策或实施机构。因此为有效推行代建制，必须使其成为法人的条件具备，解决其独立承担建设项目投资安全责任的问题，由于国家目前关于代建项目的履约担保并未形成市场化，我们建议：应由政府协调专门的资金保证或担保机构出面，解决此问题。 2、强调代建人的项目法人地位。这样，代建项目在履行国家和北京市现行的基本建设程序时，如落实招投标制度，办理规划、建设部门的审核备案等工作时，可避免产生各种理解上的差异，给代建工作带来不必要的阻力。四、重视建立有效的资金拨付管理的配套办法一般的办法有直接拨付给代建人和代建人签认支付两种方式。由于资金拨付的工作，如支付的条件、支付时间、每次支付比例、尾款支付的结算管理等，直接影响着代建管理的工程建设成本、工期等，因此，制定配套的办法亟待解决。另外，以直接拨付方式的代建费，要注意把管理费和工程费用分开，主要目的是防止代建人代收代支的前期费用等产生重复上税，且税额较大，需要投资人、税务、工商部门进一步研究。
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