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代建与项目管理两种模式的制度分析 [发表于 2014/12/16]

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该帖子同步发自圈子：施工总承包管理 (访问该圈子) 　自《国务院关于投资体制改革的决定》中提出对非经营性政府投资项目加快推进“代建制”以来，截至2004年末的相关资料表明，全国已有十余个省市开展了“代建制”试点工作，更有一些省市及相关主管部门还陆续出了有关政府投资公益性项目实行“代建制”的管理办法及相关规定。“代建制”作为我国投资体制改革的一项重要举措，受到了人们的广泛关注。“代建制”能否如制度设计者所愿，从源头上扼制政府投资项目普遍存在的三超问题？本文试图分别从理论与实践的角度对“代建制”与项目管理制的作用机理、适用范围及存在问题作出分析和探讨。一、制度需求与制度创新制度是社会的博弈规则，即构建人们相互作为的人为设定的约束。它既包括正式规则，如法律、规章等，也包括非正式规则，如习惯和道德约束等。制度的功效在于最大限度地节约社会的交易成本，当然制度的执行也是有成本的，因此一项新的制度如果能够得到越多的当事人的支持，则其成本就越小。 “代建制”，简言之，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理企业，负责对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位的制度。工程项目管理模式（PM或PMC），是指由业主方委托专业机构（一般为工程咨询公司或项目管理公司）作为业主代表，也即业主职能的延伸，对工程项目进行集成化管理。还有一种称之为工程总承包模式（EPC），是指业主通过招标等手段，委托一家工程（施工或设计）公司对整个工程项目实行设计—采购—建设进行总承包，通常由总承包商完成工程的主体设计或施工，但允许总承包商把局部设计或施工分包出去，甚至允许总承包商把建筑安装施工全部分包出去，而所有的分包工作都由总承包商对业主负责，业主不与分包商直接签订合同。工程项目管理模式抑或工程总承包模式在发达的资本主义国家已有若干年历史，这种制度安排究其根源是社会专业化分工使然。因此，也有人认为“代建制”只是工程项目管理制或工程总承包制在我国社会主义市场经济条件下的一个翻版而已。果然如此吗？要想解释清楚这一问题，就得从“代建制”产生的背景谈起。众所周知，现阶段我国社会所有制结构仍然是以公有制为主体的一种制度安排，因而在我们的社会生产和生活中，公共品采购、政府采购抑或国有资金采购的范围和比例要远远大于以私有制为主的资本主义国家。在公有产权制度安排下，产权边界看似清晰，但由于作为产权代表个人的价值取向毕竟与国家利益不尽相同，因而必然导致制度的制订和执行成本较高，而所有者代表缺位的一个直接后果便是资源配置效率低下，以及腐败滋生等一系列社会问题的出现。以政府投资项目为例，其所涉及的合约主体包括：出资人（包括投资计划审批部门和资金管理部门），项目使用单位和建设单位（包括设计、施工、监理及其他咨询服务机构）。在传统的投资体制下，出资人的工作重心基本放在项目立项、资金审批等前期环节上，而项目的实施，则是由使用单位或是由使用单位及其相关部门组建的业主委员会（临时机构）来完成。由于项目资金主要是由政府拨付的，概（预）算越大，项目建设的标准就会越高，这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概（预）算的主观动机，对于建设单位而言，由于现行收费标准基本上是依项目投资规模而定的，因而投资规模越大，对建设单位就越有利，于是在追加概（预）算的问题上，建设单位具有推波助澜的动因。由于在传统投资体制下，概（预）算的约束对于同样是国有背景的使用单位来说是软性的，于是，政府投资项目几乎百分之百超概算便成为现实。要想有效扼制政府投资项目普遍存在的“三超”及资源配置效率低下的弊端，就必须要解决：第一，政府投资项目的所有者缺位和概（预）算软约束的问题；第二，传统体制下的由“基建办”、“项目业主委员会”等外行管理内行的问题。这种方式被称为：“项目开了搭班子，工程完了散摊子。” “只有一次教训，没有二次经验。” 对于外行管理内行的问题，似乎引人项目管理制或工程总承包制就可以解决了。实践证明在产权边界清晰的制度条件下，这种由专业化分工自然形成的制度模式不仅能够降低高昂费用，而且可以创造一定的“组织租金”。尽管在委托代理的环节中，它也会产生类似“租值消散”的问题，但总体评介这种制度安排应该说还是很有效的。而在公有制条件下，情况则变得复杂起来，以政府投资项目而言，其出资人需从全国人大、国务院及所属部门一直追溯至各级地方政府，因而委托链条过长，加之所有者代表缺位，这在客观上造就了项目审批时各级政府都在管，而在项目实施时都乏人问津的局面，以至于项目出资人与使用人之间信息完全不对等，使用单位的非专业化管理，业主委员会的短期行为，加之各级政府及部门间的价值取向和利息诉求各有不同，所有这些是使政府投资项目近乎百分之百地步入“三超”、“三低”陷阱的原因所在。要想从根本上解决这一问题，需要从以下三个方面入手。其一，引入市场竞争机制。竞争可使公共财产的租金消散得到有效抑制；其二，在项目主体问嵌入新的产权主体并与之形成市场合约关系。按照产权理论，只要存在二种以上的产权主体，则产权原则上可以被界定。产权边界清晰是使投资概（预）算成为刚性约束的必要条件；其三，从制度上解决所有者代表缺位问题。使合约主体间形成良性的制衡机制。一种新的制度供给或创新必然对应着相应的制度需求。我国每年高达数千亿的政府投资项目近乎百分之百的存在“三超”，对于财政的压力不言而喻。这是我国投资体制改革的动因所在。在此背景下，“代建制”应运而生。从制度设计者的角度来看，“代建制”的基本架构大致如下：（一）以招投标制、项目管理制为手段，引人市场竞争机制，确定专业代建单位，通过高度专业化的管理力求克制资源浪费、投资效率不高的“三低”顽疾；（二）以明晰产权关系为核心，在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，进而使政府投资概（预）算真正成为具有法律约束力的刚性指标；（三）以制度为保障，赋予代建人项目法人地位，使其为出资人补位，从而抑制所有者代表缺位而引发的公共晶寻租等诸多弊病。由此不难看出，要想使“代建制”真正行之有效，其关键点在于：第一，作为代建人，除具备相应的专业资质外，其必须是符合现代企业制度的独立法人身份。有些地方政府尝试建立纯国有背景的“代建中心”，并赋予其代建职能而非代建管理，这是十分不可取的。如果在代建制度安排中不能形成二种以上产权主体，那显然是“穿新鞋，走老路”的做法，其结果是重蹈传统投资体制覆辙；第二，必须以法律（正式规则）的形式赋予代建人项目法人地位。这也是“代建制”与工程项目管理制或工程总承包制的区别所在，也就是说，代建人不仅仅子局限业主代表或业主职能延伸的咨询顾问角色。它要按照与项目出资人及使用人共同签订的合约来行使项目建设的法人权力并承担相应主体职责。在市场经济条件下，各合约主体间的法律地位是平等的，因此在一定程度上可以起到规避行政干预的作用；第三，代建人必须通过公开、公正、公平的方式（如公开招标）产生，旦招标人一定要由出资人代表（如各级发展改革委）担任。此外，在代建合约中，出资人应是合约主体之一，否则使用单位与代建单位之间极有可能又会形成传统的甲、乙方关系。通过上述对 "代建制"性质特征的分析，我们可以得到这样一个结论，对“代建制”与项目管理制抑或工程总承包制相比较而言，尽管它们在表像上有许多相似的行为特征，但二者的内涵是有着本质的区别的，因而二者的适用范围也有着极大的不同。在产权边界相对清晰的市场经济条件下，工程项目管理制或工程总承包制的安排较为有效，这也是发达的市场经济国家通行上述制度安排的原因所在。而对于政府投资项目（特别是在公有制占主导地位的条件下），上述制度安排显然是不充分的，因为它们只是满足了专业化分工的要求，无力解决所有者代表缺位、概（预）算软约束等深层矛盾。从这一层面讲"代建制"应是我国社会主义市场经济条件下政府投资体制的一项制度创新。它是项目法人制、项目管理制及招投标等制度化合后的衍生物。它把计划安排与市场合约、政府投资与企业行为有机地溶合到了一起。对于我国每年数千亿政府投资项目的现实来说，“代建制”的意义不言而喻，其所发挥的作用，在近几年的试点中也已得到了初步的验证。二、合作博弈与制度安排传统经济学致力于研究如何将资源进行有效配置，而现代经济学则越来越趋于研究人的行为及其相互关系。如果说制度是构建人们相互行为的人为设定的约束，那么被约束者便一定是该制度的组织者与参与者。在代建合约中，除投资人、使用人、代建人外，还涉及相关主管部门及施工、监理、材料设备供应商等利益相关者。各合约主体及利益相关者间合约关系实质上是谋求各自利益最大化的一种博弈关系。按照现代博弈理论：人们的行为在相互作用时，当事人有可能达成一个具有约束力的合约，即合作博弈。也有可能达不成一个具有约束力的合约，即非合作博弈。显然制度组织者的初衷总是希望获得合作博弈的结果，因为合作博弈才可能提高整体效率。合作博弈强调的是公正、公平、共赢和整体效率，由此我们可以得到这样一个提示：“代建制”要想得到健康有序的发展，就要力求做出有利于合作博弈的制度安排。那么如何才能做出有利于合作的制度安排？结合近几年“代建制”试点暴露出的一些问题，本文有如下建议：（一）政府应尽快以立法的形式确立“代建制”的法律地位目前“代建制”试点工作是由作为政府投资项目出资人代表身份的各级发展改革部门来推动的，但众所周知，政府投资项目的资金拨付是由财政部门分管，而项目建设则由建设部门主管，此外一项大的工程还涉及规划、环保、文物、园林、人防、消防、自来水、电力、燃气、交通、税务、海关等诸多政府部门的监管。因此仅由一个部门来推动是远远不够的。特别是在 "代建制"与现行传统的法律环境存在大量不相适应的制度安排背景下，尽快以国家立法的形式予以规范则成为当务之急。如果政府各个监管部门在"代建制"的权力再分配中得不到一种合理均衡的话，则“代建制”的推行将无疑会面临举步维艰的局面。 “代建制”涉及的政府投资数额巨大，政府有关部门不仅应新增相应的管理职能，而且有必要建立相应的管理机构。其职能不仅涉及制订“代建制”相关的法律法规，还应包括：代建人的管理（如资质认定等）、代建招投标管理（如招标代理机构的比选、专家库的建立等）、代建合约管理等诸多内容。（二）制订相应政策，鼓励政府投资项目的使用单位积极选择“代建制” 代建项目的使用人在传统的投资体制下其身份是以项目业主（或称项目甲方）出现的。鉴于其在建设合约中处于强势地位，因而自然享有一定的权力及利益。但在代建制度安排下，使用人的权力仅仅限于项目功能的提出权、项目建设过程的监督权以及项目完工后的验收权。这种权力、利益格局的较大调整，极易诱发使用人的抵触情绪。因此，适当兼顾使用人的利益对推动代建制度也是十分必要的。例如：适当考虑使用人在配合代建项目建设过程中的管理费用，以提高使用人配合项目建设的积极性又如：在代建合约中倘若作出建设资金节约分成的制度安排，那么奖励的对象不应只有代建人，还应对使用人有所奖励。如果没有使用人的同意和参与，代建人单方节约建设资金的愿望是很难实现的。（三）营造有序的竞争环境，推动代建行业健康发展作为我国投资体制改革的一项行之有效的重要举措，“代建制”理所当然地受到了各个方面的青睐与追捧。在全国各地“代建制”试点工作正在如火如荼的开展之际，我们也应清醒地看到，一些与“代建制”性质与内涵甚至完全相悖的做法也在鱼目混珠地大行其道。比如：一些政府机构以行政手段取代市场竞争方式，人为且随意地指定代建单位，有些地方名曰推行“代建制”，将代建人的选择权与合约的签订权统统交由使用人进行，从根本上背离了代建制的设计初衷；又如：将代建费的收取比例在评分标准中设置成过高的权重，导致代建人间的恶性竞争；此外，将代建费与建设单位管理费挂钩的做法，也极大地限制了代建行业的健康发展。试想一种无利可图的市场合约，你又能对它的生命力期待多久呢？而过高的履约保函要求，又将那些较适合充当代建人角色的咨询管理类企业拒之门外。凡此种种，都直接影响到了“代建制”能否真正健康有序的发展，因此急待加以引导和规范，以营造一个良好的竞争环境。结束语 “代建制”作为一项新的制度安排，其对改善政府投资的效率具有重要的意义，但在实践中尚有许多问题亟待研究与探讨。要想有效地降低推行该项制度的交易成本，办法之一就是要使之形成合约博弈的局面。这就有赖于制度安排者既要勇于制度创新，又要做到统筹兼顾。作为业者，我们期待着“代建制”不断走向成熟，并愿意为之添砖加瓦。
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