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广州市代建制的现状和问题及对策 [发表于 2014/12/16]

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该帖子同步发自圈子：生活百味 (访问该圈子) 　为深化政府投资项目建设管理体制改革，有效解决政府投资项目普遍存在的“三超”（超规模、超标准、超概算）问题，今年以来，我们先后到北京、武汉、杭州、合肥、深圳等“代建制”推进比较成功的一些城市开展调研工作，通过借鉴各地的做法与经验，结合广州的实践，研究提出完善我市代建制管理的对策。一、各地代建制管理模式及其特点代建制一般是指通过招标等方式，选择专业化项目建设管理单位，负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位。（一）各地代建制管理模式代建制管理模式各地有一定差异，通过对广东省，北京、武汉、杭州、合肥、深圳等省市的代建制管理模式进行研究分析，目前代建制管理模式大致有以下三种：一是招标模式。由政府有关部门通过招标择优选择代建单位，如广东省、北京和杭州市，其中广东省政府成立了省代建项目管理局，负责代建制项目的组织和协调管理工作。二是统建模式。政府成立专门代建机构负责具体项目的建设管理工作，如合肥市。三是有限选择模式。由政府有关部门直接委托项目管理公司作为项目代建单位。如武汉、深圳市。（二）各地代建制管理特点代建制作为政府投资项目建设管理体制改革的一项制度创新，各地在代建制的实施过程中普遍取得了较好成效，积累了一定经验，管理方式各具特点：广东省2006年2月出《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，规定由省政府批准成立的广东省代建项目管理局负责省属非经营性代建项目的组织和协调管理工作。该局通过组织公开招标等方式选择代建单位，并与之签订代建合同，合同签订前，代建单位须缴交项目总投资10%的履约保证金。代建费用由两部分构成，其一是建设单位管理费，按国家有关规定执行；其二是代建服务费，约为项目总投资的2%.北京市2004年3月实施《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》以来，市发展改革委共批复代建项目70项，涉及总投资约71亿元。市发展改革委、业主单位和通过公开招标等方式选择的代建单位三方签订代建合同，合同签订前，代建单位须提供项目总投资10—30%的银行履约保函，代建费用取费标准参照建设单位管理费，按国家有关规定执行。武汉市1999年开始对财政性投资项目实行交钥匙工程建设管理，由市发展改革委代表市政府选择代建单位，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。2006年11月，印发实施《武汉市财政基本建设资金项目代建制实施细则（试行）》，目前主要通过直接委托等方式选择代建单位，由发展改革委与之签订代建合同，同时代建单位须缴交总投资5—10%的履约保证金，代建费用取费标准参照建设单位管理费，按国家有关规定执行。合肥市成立市公益性项目建设管理中心，是市政府下属财政全额拨款的事业单位。作为项目建设期法人，对项目建设资金、建设工期、工程质量等进行全过程管理，建成后移交使用单位。项目实行代建制，按照《合肥市公益性项目建设管理办法》执行。杭州市《市政府投资项目代建制管理暂行办法（讨论稿）》正在征求意见中，该办法规定代建单位通过公开招标等方式选择，由行业主管部门、项目业主与代建单位签订代建合同，履约保证金取费标准根据具体项目情况在招标文件中确定。深圳市成立市公务署，为市财政全额拨款事业单位，主要负责水运、公路代建项目，通过直接委托方式选择代建单位，双方签订代建合同。其他管理方式：由市交通局负责市政路、快速路代建项目，通过公开招标选择代建单位，由市交通局与之签订代建合同。二、我市代建制管理进展情况我委从2003年开始，先后对广州市第二少年宫、广州大学附中和市第二中学等建设项目试行代建制，并取得了一定的成效和经验。在此基础上，结合贯彻国务院《关于投资体制改革的决定》有关加快推行代建制的要求，我委在2004年对使用市政府财政投资进行建设的政府投资项目，进一步加快推广实施代建制，主要有广州歌剧院、广州新图书馆、市妇幼保健中心等一批重大建设项目。2005年7月，由我委研究制定，经市政府同意的《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》（以下简称《试行办法》）出实施，开始对政府投资建设项目全面推行代建制。目前，我委累计批复代建制项目14个，项目总投资约38亿元。实践证明，我市在代建制实施过程中普遍取得了良好成效。代建制构建起政府投资约束机制和多方利益制衡机制，有效地提高了政府投资效益和专业化管理水平，推进了政府机关党风廉政建设。（一）我市代建制管理的特点一是通过公开招标选择代建单位，实现了政府投资建设项目运作市场化，不仅有利于代建市场的培育，使其健康发展，有效地铲除了产生腐败现象的土壤。二是未设立任何代建制组织协调或管理等中间机构，减少代建制管理的中间环节，进一步提高了政府投资项目代建制管理效率。三是市政府授权的主管部门或投资主管部门组织项目业主与代建单位签订双方代建合同，市政府授权的主管部门或投资主管部门负责代建制的组织实施和协调工作。四是通过设立履约保函，建立了经济风险约束机制。五是实行节奖超罚，进一步激励代建人加强项目管理、节约政府资金。（二）我市代建制管理存在的主要问题我市代建制管理虽然取得了一定的效果，但作为一项新生事物，由于制度建设还不完善，实践经验不足，代建制总体上还处于探索和完善阶段，理论上和实践中尚有许多问题亟待研究解决。一是代建制试行办法效力不强，代建人法律地位有待明确。目前我市代建制《试行办法》是由我委会同市建委、财政局和监察局联合发布的部门规章，层级较低，协调力差。同时，《试行办法》和现行基建法规中没有明确授予代建单位履行职责的法律地位，使其在办理各种项目建设手续时，身份难以被有关行政管理部门认可，独立开展和承担相应法律责任的能力受限制。二是代建单位资质条件没有统一认定，代建市场还需要培育。目前，代建单位的资格条件和市场准入条件，国家没有统一规定，对其资质认定、等级划分没有明确的标准和依据。另外，代建市场尚处于发展阶段，水平高、专业性强、经验丰富的代建主体比较缺乏，还未形成良性的市场竞争环境。三是代建费用取费标准偏低，对投资总额小的项目影响较大，代建单位缺乏内在动力。代建制《试行办法》规定代建费用取费标准约为项目总投资0.6—2%，对于总投资10亿元以下的项目，代建费用偏低。由于建设单位管理费不包含项目开工前的前期工作管理费，以及代建单位必须支出的工资、税金和应获得的合理利润等内容，与代建单位缴交履约保函、控制投资分担的责任不对称，影响了代建单位的积极性，不利于吸引优秀企业参与代建，不利于加快培育代建市场。四是银行履约保函取费标准偏高，可操作性难度大。《试行办法》规定，代建单位与项目业主签订《代建合同》前，提供工程总投资3—10%的银行履约保函。我市代建项目总投资平均约为3亿元，代建单位平均最少要提供900万元的银行履约保函，有资格参与代建的中小企业以及工程咨询公司几乎无能力参与，即使有资金能力的总承包大企业，如果代建项目工期长，同样会因保证金压力而无法再参与其他代建项目。五是代建单位与项目业主的责权利问题界定不明晰，不利于代建市场的健康发展。代建单位作为项目建设期业主，负责项目的管理和协调工作，业主单位主要负责提出项目使用功能配置，参与、配合、监督代建单位管理项目。实际上，业主单位从自身利益出发，在项目管理过程中会多方干预，如资金拨付、招投标以及建设规模、标准、投资等，导致代建单位要承担项目业主的责任，却难以行使其权利，无权有责的情况时有发生。三、进一步完善代建制管理的对策措施代建制是一项带有探索性的工作，是一种适应市场经济发展的工程建设管理方式。我们以市场运作、专业管理、合约制衡、责任分担、监管到位为原则，针对当前代建制实践中存在的问题，在借鉴各省市代建制经验基础上，进一步提出完善我市代建制管理的对策措施，修订完善《试行办法》。（一）努力形成自上而下推动的良好氛围。构建高效、廉洁、服务性的代建管理模式和操作程序与市委、市政府领导的重视密切相关。政府投资项目代建过程中涉及部门多，层面广，《试行办法》自实施以来，在市委、市政府的正确领导下，得以顺利推进，但作为一项具有探索性的工作，目前还存在着诸多问题，需进一步完善。今后要在市委、市政府的领导下，努力形成自上而下推动的良好氛围，大力推进代建制工作发展，不断提高政府投资效益和项目管理水平。（二）严格执行代建单位资格条件。《试行办法》中代建单位应具备的资格条件比较笼统，应进一步细化和明确该项内容。参照武汉市《市财政基本建设资金项目代建制实施细则（试行）》，今后要对代建单位应具备的资质、注册资金、工程建设工作经历、工程管理人员、信用记录等基本条件提出新的要求；由市发展改革委召集相关部门组成资格审查小组对企业进行评审，通过评审方可取得代建单位资格；代建单位要接受有关部门对其实施动态评价，若出现违反有关规定的情况，审查小组可取消其代建资格。（三）培育一批有资质的代建主体。目前代建市场处于发展阶段，代建单位良莠不齐，履约诚信程度难以把握，存在潜在代建风险。拟通过公开征集、自愿报名、专家评审、政府审定的方式，分批次确定有资格承担代建工作的企业名单，第一批考虑在10家左右，建立年审淘汰制，实行动态管理。（四）明确代建项目建设工期。代建单位从项目立项后开始介入并与项目业主签订《代建合同》，明确建设工期。事实上，由于征地拆迁等问题涉及协调范围广、难度大、不确定因素多，往往不能按《合同》规定的时间完成，因此，代建单位要承担相应责任并不合理。我们认为，代建项目建设工期可分为征地拆迁和建设管理工期，前者可视情况而定。（五）适当增加代建费用。代建费用要充分考虑到代建单位实际承担的工作负荷、责任及风险等，在保证《试行办法》代建费用的基础上，参照广东省《政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，应适当增加代建单位服务费，总投资2亿元以下项目，代建服务费为批准工程概算总投资的2%；总投资超过2亿元的项目，2亿元部分按2%计算，超出2亿元部分按1.5%计算。代建服务费在项目实施阶段支付50%，项目建成交付使用后支付40%，工程保修期结束后支付10%。（六）建立健全有关管理规章制度。以市政府名义印发实施代建制管理办法，进一步明确代建单位与项目业主之间的责任、义务和权利，特别是明确代建单位在项目建设期的代业主权利，以利于代建单位在保证工程质量，满足项目功能要求的前提下，有效控制项目总投资。
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