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实施政府投资项目代建制认识与思考 [发表于 2014/12/16]

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该帖子同步发自圈子：施工总承包管理 (访问该圈子) 近年来在我市政府投资建设工程领域，产生了一种新兴的项目管理方式—代建制项目管理模式。认真总结、逐步完善这一项目管理方式，对促进我市建设项目管理体制及运行机制改革具有重要意义。一、代建制的内涵及特征所谓代建制是指将项目建设人与项目使用人分离，由项目投资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。（一）代建制是一种新兴的项目管理模式代建制意为代理建设制式，在制度演进上，它被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式。代建制是继工程项目管理和工程总承包后的又一种新的项目管理模式，其最为核心的特点在于：一是代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能；二是代理业主行使投资控制职能；三是在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。在这种模式下，项目业主在提出项目建议书后，即可通过选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责、权、利，在国家相关法律约束和市场经济机制调控下，由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资以及工期和质量的管理与控制、竣工验收及试运行，直至最终向业主移交符合合同要求的建设项目的全部或部分过程。而项目业主在建设过程中不再直接参与项目管理，只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。代建人按照合同约定完成项目建设，承担各种风险，并相应取得报酬。而为了加强对代建项目造价、质量、工期以及安全的控制，投资人还可以在合同中约定对代建人的奖罚措施，比如节奖超罚等。可以说，代建制是迄今为止比较彻底的一种代理业主进行项目管理的一种模式。（二）代建制是解决现行管理体制问题的重要选择试行代建制之前，非经营性政府投资项目的建设一般都要由建设单位搭建管理班子，按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设。该管理模式的弊端在于，由于建设班子本身就隶属于当地政府或政府部门，往往使得政府对投资项目的监管失控，造成项目建设效率低下、资源浪费及超规模、超标准、超投资等现象经常发生。在代建制模式下，通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，不仅可以有效地提高项目管理水平，同时把建设单位的职责在建设期间划分出来，即建设单位不直接参与项目建设，从而有效克服了建设单位对投资的人为影响，基本杜绝“三超”现象，并且割断了建设单位与施工企业之间的利益关系，从制度上消除了建设单位的权力寻租。同时，政府投资部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的，形成了相互协作，相互约束的工作机制，从而解决了过去建设项目主体不明、责任不清的问题，为投融资体制改革开辟出了一条成功之路。（三）代建制模式正在逐步探索之中自1993年厦门开始试验代建制以来，我国各地已广泛试行代建制并逐步积累经验、创新发展，理论界普遍认为目前已形成上海模式、深圳模式、重庆模式、北京模式等4种比较典型的经验模式。归纳起来主要有两类管理模式：一是“政府集中代建制”。如由深圳市实行的由政府专门成立的“工务局（工务署）”，代建政府投资工程。这种机构属于“吃财政饭”，不以赢利为目的，利于实现集中统一管理，避免不规范行为，在管理、技术和质量上便于掌握控制。在当前市场经济还不完善，各类代建公司发展还不平衡、不成熟的情况下，集中代建作为一种过渡形式采用，有着积极的推动作用。二是“公司代建制”。它能够较好地控制项目投资、质量和工期，避免“三超”弊端。但是，“公司代建制”是新生事物，各地正在探讨解决代建公司力量薄弱，是否具备真正从事工程项目管理能力，能否避免“暗箱操作”，克服盲目追求利润、不顾政府投资效益，并对政府投资项目实行终身质量负责制等一系列问题。二、衢州市本级代建制的基本做法 2005年《浙江省政府投资项目实施代建暂行规定》，标志着代建制在我省全面试行。目前经批准具有浙江省政府投资项目代建资格的代建单位共29家，其中已开展代建业务的5家，共实施代建项目11个。我市从1995年开始探索项目代建制模式，2001年年底开工建设的衢州市国家税务局征税大楼是我市第一个明确由代建单位代建的项目，到目前止市本级共实施代建项目23个，完成投资10亿以上。2004年底我市出了《衢州市本级政府投资项目试行代建制的通知》（衢政办发[2004]146号），政府投资项目代建制工作正式试行。（一）代建单位基本情况我市市本级开展代建业务的单位共有浙江省衢州市联达监理咨询有限公司、浙江六联房地产开发公司、衢州教育集团、衢州市经济适用住房建设中心等4家。代建单位基本情况如下： 1、浙江省衢州市联达监理咨询有限公司。成立于1995年，属甲级监理公司，注册资金300万元，拥有员工125人，其中各类国家级注册师40人。2005年开始代建项目，现共代建项目4个，主要有：衢州海关业务技术大楼、市公安局拘留所、柯山公安分局综合楼、市防汛抢险基地业务用房。 2、浙江六联房地产开发公司。成立于1992年，属二级房地产开发企业，注册资金2000万元，拥有员工20人，其中各类国家级注册师2人。1995年开始代建项目，现共代建项目5个，主要有：衢州电大办公楼、衢州市国家税务局征税大楼、衢州电大办公楼、市开发区管委会大楼、市环境监测大楼等。 3、衢州教育集团。成立于2000年，属自收自支事业单位拥有员工7人，其中各类国家级注册师1人。2001年开始代建项目，现共代建项目7个，主要有：衢州职业技术学院、衢州一中、衢州综合中专、体培中心、星星学校、东港学校、山海协作促进中心等。 4、衢州市经济适用住房建设中心。成立于1996年，属临时机构，拥有员工18人，其中各类国家级注册师1人。2003年开始代建项目，现共代建项目7个，主要有：市青少年宫、武警支队办公楼、亭川小区安置房、书院拆迁安置房、会展中心改造、市府食堂等。（二）代建制模式衢州市市本级代建制尚处在探索阶段，其代建模式也多种多样，既有政府集中代建制模式，也有公司代建制模式。衢州教育集团作为事业单位，代建了近年来所有的教育系统较大的建设项目，同时也承担了这些教育项目的投资融资业务，从代建角度看，衢州教育集团实施的代建属典型的行业内政府集中代建制模式。衢州市经济适用住房建设中心作为建设局下属的自收自支临时机构，代建了部分政府交办的项目，也可归属为政府集中代建制模式。浙江省衢州市联达监理咨询有限公司和浙江六联房地产开发公司的代建则属于完整意义上的公司代建制模式。（三）代建人确定一是通过招标确定代建单位。根据衢政办发[2004]146号文件规定，由市发改委、财政局、建设局等部门组成代建审查委员会初审确定有符合代建资质的代建单位，然后进入招投标中心公开招标后，报市代建审查委员会最后确定。从实施情况看，公司代建制模式多采用通过市场竞争方式取得代建项目这种形式，现共实施代建项目4个，其中3个项目由浙江省衢州市联达监理咨询有限公司实施。二是使用人将项目直接委托某一代建单位集中代建。这类项目主要集中在政府集中代建制模式中。目前通过这种方式实施的代建项目有19个，其中衢州教育集团和衢州市经济适用住房建设中心代建的全部项目均以政府协调会、抄告单方式进行直接委托。（四）代建方式代建方式有全过程代建和分阶段代建二种方式，其中分阶段代建又可分为前期工作阶段代建和建设实施阶段代建二种。市本级目前实施的代建主要是全过程代建和建设实施阶段代建，其中学校建设项目以全过程代建为主，其他项目以建设实施阶段代建为主。建设实施阶段的代建，一般由使用人自行开展项目前期工作，在项目可行性研究报告或初步设计或施工图完成后，确定建设实施代建人，由代建人负责项目的施工、监理直至竣工验收的管理。浙江省衢州市联达监理咨询有限公司代建的衢州海关业务技术大楼、市公安局治安拘留所，市六联房地产开发公司代建的市国税大楼、环境监测综合大楼，市经济适用住房建设中心代建的市青少年宫项目、市检察院技术用房等都是在项目业主已完成了项目审批过程，甚至完成施工图设计后才明确代建单位。这种模式由于代建单位的后期介入，故使用人多成立项目建设领导小组、筹备组、基建办等之类的机构，来配合代建单位共同完成项目的建设任务。全过程的代建，一般是指使用人提出项目建议书，投资综合主管部门审批后，即确定代建人，由代建人全权履行投资人和使用人责任，负责项目的全过程管理。市本级采用这种模式代建的项目，主要集中在市经济适用住房建设中心和衢州教育集团。市经济适用住房建设中心代建的市武警支队办公楼项目、亭川小区安置房项目，都是在市武警支队和西区管委会提出项目之初，市政府以抄告单形式确定由市经济适用住房建设中心代建，之后的项目前期、建设实施等具体管理中使用单位基本不介入，仅在功能使用上提出具体意见。衢州教育集团代建的衢州市职业技术学院、衢州市新星学校建设工程、衢州职教中心一期工程等项目，从项目提出之初就由市政府直接明确了代建单位，项目从前期立项一直到最后建成交付各学校使用均由市教育集团全权负责。（五）代建项目的管理项目前期管理。市本级的代建项目一般由使用人负责项目前期工作，项目审批的所有手续由业主单位负责办理，部分全过程代建的项目由代建单位负责承办。部分代建项目（以市教育集团代建的项目为主）代建人在设计阶段就参与。其他项目一般由使用人委托开展设计，代建人在设计完成后才介入，这些项目一般在代建人介入后都需做大量的设计优化和修改工作。委托代建合同的签订与管理。市本级的委托代建合同一般由使用人和代建人直接签订，部分经招标确定代建人的委托代建合同，由市发改委代表代建审查委员会认可。委托代建合同采用一般的通用版本，由委托代建合同书、通用合同条款和专用合同条款三部分组成，其中委托代建合同明确代建项目的基本内容、投资、建设期限、工程质量及代建费用等；通用合同条款主要明确代建人和委托人的权利和义务；专用合同条款对代建中的一些细节问题予以明确。建设资金拨付与管理。市本级的代建项目建设资金拨付有三种形式：一是使用人管理建设资金。使用人根据代建方确认的工程进度，拨付建设资金给施工单位，这也是我市代建项目主要采取的资金拨付方式。二是市财政直接管理建设资金。由市财政局按建设进度根据代建方、使用方、施工方、监理方等多方认定的工程量和投资后直接拨付给参建的施工单位。三是代建人管理建设资金。即代建合同签订后，使用人按照批复的项目总投资，将建设资金全部交由代建单位管理。三、衢州市本级代建制实施中的经验和教训代建制是对传统建设项目运作模式的变革，代建制的推行实现了建设、管理、使用“三合一”传统模式向投资、建设、监管、使用“四分开”全新运作模式的转变。市本级代建制实施近四年的实践中，主要达到了以下工作效果：一是提高了政府资金使用效率，达到了有效节约投资、防止“三超”现象的目标。市六联房地产开发公司代建的市国税征税大楼，代建单位发挥自身专业力量，在不影响外观情况下，对原设计的大楼外墙材料提出优化方案，建议业主方将原外墙镶贴纯铝板改为喷涂金属漆，仅此一项为业主单位节省投资800万元。市经济适用住房建设中心在武警支队办公楼和亭川小区安置房建设上，经过优化设计，分别节约投资260万元和430万元。二是改变了传统政府投资项目“投资、建设、监管、使用”多位一体的状况，增强了项目建设各方的责任意识和相互监督制约。代建制以合同方式规定了代建人、投资人、使用人的责、权、利，使项目建设各方之间产生互相监督制约的关系，投资人负责建设资金筹措和管理；使用人在提出使用功能和建设要求后，其主要工作就是对代建人的监督，使政府部门从“办事”转变为“管事”，将更多的精力用来从事宏观层面的监管工作；代建人依据代建合同承担政府工程项目建设管理任务；投资综合管理部门以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。三是改变了建设项目非专业化管理的状况，提高了项目的建设管理水平。代建制的试行，让具有工程项目管理的专业化人才队伍发挥其自身优势，从而达到投资、质量、进度的有效控制。代建制的实施对促进政府投资管理职能的转变，起到积极的推动作用，但在实际操作过程中也暴露出一些问题，在一定程度上阻碍了代建制的推广。目前存在的主要问题有： 1、代建制的法律地位缺失。在我国，代建制虽体现在国务院《关于投资体制改革的决定》中，但相应的管理办法并未及时，如代建单位的资质由谁来认可，标准是什么，项目法人制在代建实施过程中如何体现，谁为工程质量负责等等均不明晰。我省虽然在2005年出了《浙江省政府投资项目实施代建暂行规定》（浙发改法规[2005]130号），但其并不具有法律地位。我市也同样存在类似的问题。 2、使用人授权不充分，代建实施过程中沟通协调任务繁重。对代建制推行的目的，许多使用人往往认识不到位，多数认为是抢了自己的“蛋糕”，而不愿意实施代建，即使搞了代建，也只是走走形式，并没有给予充分授权，代建人某种程度上起到了施工现场的管理者或是项目监理者的责任。如代建单位没有施工单位的选择权和合同签订权；资金拨付没有按照财政部《代建制财政财务管理制度》(财建[2004]300号)要求拨付给代建单位；代建人在代建过程中没有一定的决策权，形成“大业主，小代建”的状况等等。授权不够造成职责与权利的失衡，给代建人实施其管理工作带来很大被动。 3、部分代建项目投资人、使用人、代建人在项目建设中职责不清。这种现象主要存在于我市政府集中代建制模式中。在这类代建项目中，投资人和代建人往往集基职能与一身，既承担项目的投资和融资业务，又负责项目的代建工作，代建制应达到的投资、建设、监管、使用分离，各方相互制约，严控“三超”的效果难以实现。 4、代建人收益与风险责任不对等。一是代建人收益较低。代建人收益应来自于代建项目的管理费用（一般为投资概算的2-3%）和代建工程节余奖励两部分。但目前实际代建单位得到的只是较低的项目管理费中的一部分，如海关大楼和环境监测大楼代建费分别为投资概算的1.25%和1.96%，而工程节余奖励往往得不到，其中有工程节余谁来认可、如何兑现职责不清的原因，也有代建人建设阶段介入，投资节余要靠工程管理来获得，难度较大的原因，同时还有使用人主观上不愿意工程有更多节余的原因。二是代建履约保证金远远高于代建费。衢政办发[2004]146号文件规定“代建单位应提供工程概算投资3-10%的银行履约函”，联达监理公司代建的海关大楼其代建履约保证金为项目概算的3%（共72万元），而其得到的代建费仅为1.25%（共30万元），极大地限制了以智力投入为主、注册资金较少的咨询单位参与代建的积极性。三是对工程质量、工程维修等代建单位有更多的责任而无应有的保障措施。 5、代建队伍综合素质不高，代建市场尚不成熟。市本级目前的代建队伍，大多专业水平较高，而综合协调管理能力相对较弱，特别是缺少懂经济、懂管理、懂法律等复合型人才。同时，参与代建的单位政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在，导致代建制推行中不完全的市场竞争现象的出现，影响代建市场的健康发展。四、完善我市代建制管理的几点思考代建制是政府投资体制改革的方向，也是实现政府投资专业化管理的有效方式，试点阶段难免会出现许多的问题，但只要认真探索，进行合理的制度设计，代建制一定会发挥出其预期效果。从衢州市本级代建制的实施过程看，笔者认为要有效地推进代建制的实行，需要有一个明确的代建管理模式支撑，需要有一个透明的代建人选择制度，需要有一个明晰各方权责利的规范性代建合同，需要有一个较好的代建激励和制约机制，需要有一批具有相应资质的代建队伍。目前，迫切需要充分研究和完善以下问题：（一）关于代建制的管理机构设置。在目前代建制法律地位缺失的情况下，建议衢州市代建制管理模式暂根据精简、效能、独立的原则，成立以协调管理为主，并代表政府投资人的代建项目管理办公室（简称代建办），机构属事业性质。代建办的主要职责是：负责市本级所有代建项目的组织、实施、协调工作，制定相关的工作制度和工作流程；负责拟定和管理规范性代建合同；负责向市场公开招标选择代建单位；负责向市场公开招标选择监理单位；负责审定代建项目的年度计划，上报投资综合管理部门批准，为财政部门拨付建设资金提供依据。（二）关于代建人的选择方式。代建人的选择无非是指定或公开招标两种，笔者认为对无特殊使用功能要求的项目，应严格执行招标投标办法，由市场竞争方式确定代建人，减少人为因素，避免指定代建所带来的高度集中性，以及责任不清、处罚难以到位等现象的发生。（三）关于代建合同。代建是一种委托代理关系，这种委托代理关系是通过合约方式来履行的，故应以经济合同方式明确投资人、使用人、代建人三方的权利和义务。一是委托代建合同由原使用人和代建人二方签订，改为由投资人、使用人、代建人三方共同签订，增加投资人的权责利部分，投资人的权责利主要体现在建设资金的筹集和安全、高效使用上。二是限制使用人对项目的过多干预，使用人的权责利主要集中在提出项目作用功能，配合代建单位做好项目建设，以改变建设项目即使实施了代建，使用人仍是“大业主”的现象。三是在设计方案决策、施工单位选择、建设资金管理等方面对代建人要充分授权，增加代建人在主要方面的责任和权力。（四）关于代建制的激励和制约机制。根据委托代理理论，为取得较好的代理效果，其关键是要解决非对称信息下的代理人激励和制约问题。建议：一是严格控制概算。实施代建的主要目的是控制概算，而控制概算的最佳也是最有效的阶段是对设计的控制，故项目立项后，代建人就应参与代建项目的设计优化过程，以改变目前我市大多数代建项目代建单位在建设阶段才介入，概算控制主要在管理环节，从而引起概算控制难、管理不到位等问题。二是严格概算的调整。在代建项目实施过程中，对增加建设内容，提高建设标准，投资预算超1万元以上的项目，需经代建办、投资综合管理部门和财政部门批准后方可实施。三是提高代建费用。将项目概算组成内容中的“建设单位管理费”全部或大部分转化为代建费。四是明确代建节余奖励。工程节余奖励额可设定在工程节余投资的30-50%，同时明确奖励资金的兑现办法。五是工程维修基金由使用人收取转为代建人收取，代建人对工程质量负终身责任。六是设定适当的履约保证金，保证金比率略高于代建费率。（五）关于代建队伍培育。代建是以智力投入方式为主的一种项目管理模式，其目的是控制投资、保证质量和进度，难点是投资的控制。从目前市本级的代建制实施情况和各地的经验看，设计的优化和管理，是有效控制投资的关键，故建议积极鼓励会设计、懂管理的工程咨询管理公司和设计单位参与代建市场，降低这类企业进入代建人行列的门槛。同时对市外企业放开代建市场，吸引更多的代建企业参与我市的代建项目管理。
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